La Agencia Europea de Defensa como plataforma para el progreso de la Política Común de Seguridad y Defensa

Análisis GESI, 15/2018

Resumen: Con el presente artículo se da cuenta del papel relevante que la Agencia Europea de Defensa (EDA) debe tener en la gestión de proyectos de investigación, desarrollo y tecnología en el ámbito de la defensa como factor clave para el avance de la Política Común de Seguridad de Defensa (PCSD) de la UE, y, por ende, para la consolidación de una cultura de defensa.

Corren nuevos tiempos para la PCSD, gracias a la aprobación en 2016 de la Estrategia Global, y para la I+D+T en defensa, con la Acción Preparatoria para la Investigación en Defensa (PADR), publicada en 2017. Se repasan las atribuciones de la EDA en I+D+T, subrayando los nuevos mecanismos (la PADR, encuadrada en el marco del Plan de Acción de Defensa, y el Fondo de Desarrollo de Defensa) para alcanzar la interacción con la sociedad - industria, usuarios finales, academia- lo que propiciará el fortalecimiento de una cultura de defensa europea. Para ello, también es esencial la intersección de I+D+T en seguridad y defensa, que se debería lograr con el lanzamiento en paralelo en 2021 del Programa Europeo de Investigación en Defensa, y el Programa marco sucesor de H2020, en seguridad. La I+D+T en defensa (y seguridad) son, por tanto, el germen necesario para avanzar en la PCSD hacia una futura defensa común y una cultura europea gracias a la cual la sociedad y las instituciones la sustenten.

 

Introducción

El presente análisis tiene como propósito presentar el papel de la Agencia Europea de Defensa (EDA) en la evolución de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). También se estudiará el papel clave que la agencia ha desempeñado en todo lo relativo a la investigación y al desarrollo tecnológico, I+D e I+T (o I+D+T). Y como con esta evolución se ha ido produciendo una interacción o intersección con los proyectos de investigación y desarrollo e innovación de la Comisión Europea. Todo ello, en su conjunto, ha contribuido, y está contribuyendo en el momento actual, a una cultura de defensa en Europa, logrando, a su vez, que las propias instituciones de la UE y sus ciudadanos sean cada vez más conscientes de la necesidad de una defensa y seguridad comunes al tiempo que se vislumbra cómo estos valores esenciales son necesarios para la consolidación de la UE tanto para las propias instituciones como para los ciudadanos.

El enfoque es primordialmente cualitativo a partir de la revisión de documentos oficiales de las propias instituciones europeas y del análisis de literatura en la materia, se analizará la evolución de la PCSD, de sus instituciones y de los proyectos de I+D+T de la UE relacionados con la defensa y la seguridad, dada la vinculación terminológica de ambas áreas dentro del propio término PCSD.

Aportando una visión retrospectiva histórica de la PCSD y de los actores principales, además de la EDA, en la evolución de los proyectos de I+D+T dentro de la UE se llegará a los puntos de convergencia de estos tres elementos motivo del análisis del trabajo, esto es, PCDS, EDA e I+D+T. Asimismo, se ofrecerá un punto de situación y una aproximación hacia la posible evolución en la consolidación de la cultura de defensa en la UE gracias al papel de la EDA y de la PCSD.

 

La Política Común de Seguridad y Defensa

La Unión Europa (UE) como potencia indispensable a nivel mundial (Mogherini, 2017a: 10), con una población superior a los 500 millones de habitantes y cuya capacidad económica y de comercio es en realidad considerada la primera a nivel mundial, ha sabido darse cuenta en los últimos dos años de la necesidad de evolucionar su Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Con ello se debería avanzar en la consolidación de la UE en un momento histórico en el que se ha cuestionado la utilidad de la existencia de la Unión, su capacidad para seguir avanzando, e incluso su razón de ser.

La PCSD es la tarjeta de visita de la Unión Europea en el exterior (Doskozil, 2017); no solo en las áreas geográficas en las que se llevan a cabo misiones internacionales bajo la propia PCSD (con más de 5.000 personas desplegadas; véase figura 1), sino que también es la forma en la que es evaluada por otras potencias y países en cuanto a su capacidad de actuación y reacción como Unión, ya sea en políticas e inversiones al desarrollo,  en las relaciones diplomáticas o en términos de ayuda humanitaria la Unión Europea en su conjunto es el mayor contribuyente mundial en ayuda humanitaria, al ser el mayor contribuyente de la Organización de las Naciones Unidas) (European Commission, MEMO/17/2661).

Figura 1: Misiones y operaciones civiles y militares bajo la PCSD

Fuente: Handbook on CSDP (2017: 79)

Por otro lado, según la encuesta Eurobarómetro (Parlamento Europeo, 05-17), realizada en el mes de marzo de 2017 y que fue encargada por el Parlamento Europeo, los ciudadanos europeos piden soluciones comunes a problemas acuciantes. En concreto, sobre seguridad y defensa, el 68% de los ciudadanos europeos encuestados (de una muestra de 27.901 personas) respondieron que les gustaría que la intervención de la Unión Europea en estos asuntos fuera más frecuente. Este dato refleja que la PCSD, por tanto, no solo tiene trascendencia fuera de las fronteras de la UE, como tarjeta de visita, sino que internamente también es un punto crucial para la sociedad europea. Asimismo, el número de ciudadanos que se muestra interesado en las políticas de la UE ha aumentado un 2%, siendo actualmente un 56% de los encuestados los que declaran prestar atención a las políticas europeas.

No solo la ciudadanía sino que las propias instituciones de la UE son conscientes de esta demanda de la sociedad. Como evidencia, por ejemplo, las declaraciones del vice-presidente de la Comisión Jyirki Katainen (CEPS, 2018), y responsable de Empleo, Crecimiento, Inversión y Competitividad, afirmando que una política común de defensa eliminaría numerosos ejemplos de duplicidad de esfuerzos y recursos de los estados miembros y de la UE para combatir, por ejemplo, el terrorismo y los ciberataques.

Por tanto, teniendo en cuenta estos datos, se podría colegir que, a pesar de los momentos de inestabilidad que la UE ha vivido en los últimos dos años con el Brexit y el aumento de los partidos populistas en muchos de los países miembros de la UE abogando por una  salida de la UE, los resultados del Eurobarómetro supondrían un ligero viraje en la ciudadanía hacia una mayor consolidación de la UE y de sus políticas, incluida la de defensa y seguridad. En este sentido parece que las instituciones están respondiendo.

Tras esta breve, aunque ciertamente reveladora pincelada de cómo se ve entre los ciudadanos de la Unión la seguridad y la defensa, pasaremos a analizar la evolución de la PCSD y de sus instituciones, haciendo especial hincapié en la Agencia Europea de Defensa al ser ésta la institución responsable de la gestión de la investigación y el desarrollo tecnológico en defensa. A continuación, se destacará cómo con los nuevos tiempos que corren para la defensa y la seguridad en la UE, con la Estrategia Global de la Unión Europea (EG), se podría llegar a un nuevo punto de situación y como todo ello está contribuyendo a la consolidación de sinergias entre las instituciones europeas (y nacionales), el sector de la industria de defensa y seguridad y los ciudadanos de la UE. Dicho de otro modo, se está fraguando una incipiente cultura de defensa a partir de la promoción de los proyectos de investigación, desarrollo y tecnología como uno de los pilares para la nueva consolidación de la Unión Europea.

 

¿Qué es la PCSD?

La Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) forma parte de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea. La PCSD ofrece un marco para las estructuras políticas y militares de la Unión y para sus misiones y operaciones civiles y militares fuera de su territorio. La PCSD se inscribe en el Tratado de la Unión Europea (TUE). En el artículo 41 se detalla la financiación de la PESC y de la PCSD, describiéndose con más detalle en el título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común»), capítulo 2, sección 2, artículos 42 a 46, así como en los Protocolos nº 1, 10 y 11 y en las Declaraciones 13 y 14 (Parlamento Europeo, FTU-2017).

Con el Tratado de Lisboa se introdujo la sinergia entre tres instituciones claves para la PCSD: la Agencia Europea de Defensa, el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Comisión Europea. No obstante, no son éstas las únicas instituciones que desempeñan un papel en la PCSD; el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptan las decisiones relativas a la PCSD, por ejemplo. Más adelante se detallarán las instituciones implicadas en la PCSD y su labor.

Tampoco hay que olvidar que Federica Mogherini, como actual Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, es la persona responsable de las propuestas de decisiones y, desde el inicio de mandato, en noviembre de 2014, los avances en materia de seguridad y defensa están siendo cruciales para la Unión Europea. Sirva de ejemplo la Acción Preparatoria para la Investigación en Defensa (PADR, en sus siglas en inglés), relacionada con la PCSD que fue lanzada en junio de 2017 con el objetivo de mantener y promover conocimientos científicos y tecnológicos de defensa y seguridad de los Estados miembros y entre los actores industriales, dentro del contexto del Fondo Europeo de Defensa.

Cabría afirmar, por consiguiente, que dentro del marco de la PCSD ya se está vislumbrando la necesidad de subrayar la existencia de programas comunes reales y eficaces de investigación, que se puedan transformar en capacidades de desarrollo posteriores y culminen en una futura adquisición a nivel europeo. Esta construcción de una Unión basada también en capacidades de defensa y seguridad refleja los deseos de una mayoría de ciudadanos europeos, como se ha mencionado anteriormente.. No obstante, el obstáculo más importante es, al mismo tiempo, el recelo de algunos Estados miembros, tanto de gobiernos como de ciudadanos, en cuanto a la cesión de soberanía en este sentido. Con el PADR (2017-2019) se ha puesto el embrión al dotar de un mecanismo y de presupuesto (25 millones de euros aprobados para 2017) a esta acción de cooperación en defensa, responsabilidad de la Agencia Europea de Defensa. Esta acción toma como espejo a los proyectos de Horizonte 2020, el programa de investigación, desarrollo e innovación de la Comisión Europea, y en particular al Programa Sociedades Seguras[1], que ha contribuido considerablemente a que se aúnen esfuerzos y necesidades para desarrollar soluciones de seguridad que sean efectivas a la medida de las necesidades reales de los usuarios finales.

Para poder comprender como se ha llegado hasta el PADR, sería conveniente hacer una retrospectiva histórica de la evolución de la PCSD.

 

Evolución histórica de la PCSD

Nos tenemos que remitir a cuando la UE era aún la Comunidad Europea (CE) para ver el origen de la PCSD, aunque algunos autores señalen a los años posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial como origen de una idea de defensa común en Europa (Lindstrom, 2017).

En la cumbre de La Haya de diciembre de 1969 se instó a que los ministros de asuntos exteriores estudiaran la posibilidad de una mayor integración a nivel político. El resultado fue la Cooperación Política Europea (CPE), presentada en octubre de 1970, como un mecanismo de compromiso político o como armonizador de la diplomacia (Barbé, 1989) de los países entonces miembros de la CE. La CPE, a su vez, es consecuencia de los primeros fracasos de los años 1953 y 1954 relativos a la creación de una Comunidad Europea de Defensa y de una Comunidad Política (Sánchez, 2001).

Con la firma del Tratado de Maastricht, en febrero de 1992, y su posterior entrada en vigor en noviembre de 1993, la CPE se transforma en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Este paso fue considerable ya que, quizá forzada por la situación política de Europa, se ve la necesidad de tomar decisiones políticas para consolidar la unión y que la CPE dejara de ser un simple “mecanismo” para convertirse en un compromiso de adopción de políticas más allá de lo puramente económico. En 1992 también se acordaron las tareas o misiones Petersberg mediante las que se acordaba las condiciones para desplegar unidades militares. Estas tareas fueron incorporadas en el Tratado de Ámsterdam de 1999. Asimismo, se creó el puesto de Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común, ostentándolo Javier Solana desde su creación hasta 2009.

La situación política interna que se vive en Europa a finales de la década de los 90, y el añadido de la guerra de los Balcanes, provoca que se evolucione hacia el establecimiento de una Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), con capacidad para la gestión de crisis.

No será hasta 2003 cuando finalmente ésta sea operativa y se establezcan las primeras misiones y operaciones de la PESD. En este mismo año, se solicita a Javier Solana que se esbocen, por primera vez, las amenazas y retos comunes a los que se enfrenta la Unión, plasmándose en la Estrategia de Seguridad Europea, que ha permanecido en vigor (fue revisada en 2008) hasta la presentación de la Estrategia Global de la UE en junio de 2016 por parte de Federica Mogherini, como Alto Representante de la Unión para Política Exterior y de Seguridad. Este puesto fue creado con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009, cambiándose la denominación de Política Europea de Seguridad y Defensa a Política Común de Seguridad y Defensa.

La implementación de la Estrategia Global de la UE ha supuesto un nuevo avance en la PCSD; si con la PESC la seguridad y la defensa se convertía en el segundo pilar de la Unión (con el Tratado de Lisboa los pilares desaparecen), en el nuevo momento que vive la Unión (la Estrategia fue presentada en junio de 2016, junto con la votación de la salida del Reino Unido), la seguridad y la defensa se convierten transversalmente en políticas interiores y exteriores. La aprobación a finales de diciembre de la activación de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, en sus siglas en inglés) supone un paso más, trascendental también para desarrollar capacidades comunes en defensa, y mejorar la inversión y cooperación. Este instrumento ya estaba incluido en el Tratado de Lisboa (Artículos 42(6) y 46) y Protocolo 10) y su relevancia radica en que los compromisos tomados bajo este marco son vinculantes, algo necesario para lograr una defensa y seguridad comunes y que la UE juegue un mayor papel, como sugieren los ciudadanos en el Eurobarómetro. No obstante, la participación en la PESCO de los países miembros es voluntaria.

Esta Estrategia Global forma parte de los tres elementos claves de la nueva situación en el que se encuentra la PCSD. Los otros dos que complementarían la triada serían el Plan de Acción de Defensa de la UE, en el que se incluye la Acción Preparatoria para la Investigación en Defensa (PADR), y la firma de la Declaración Conjunta UE-OTAN del 8 de julio de 2016.

A modo de resumen, los hitos históricos de la PCSD son los siguientes:

• 1969: Cumbre de la Haya
• 1970: CPE
• 1992: Tratado de Maastricht, creación de la PESC y definición de las misiones Petersberg
• 1999: Tratado de Ámsterdam y creación del puesto de Alto Representante
• 2000-2002: creación de las primeras instituciones de la PESD
• 2003: PESD, establecimiento de la Estrategia de Seguridad y de las primeras operaciones.
• 2004: creación de la EDA
• 2009: Tratado de Lisboa y creación del Servicio Europeo de Acción Exterior, siendo su cabeza el Alto Representante y con la integración en este servicio de todos los instrumentos ya existentes de la PCSD además de algunos nuevos, el Centro de Inteligencia y Situación de la UE.
• 2016: Aprobación de la Estrategia Global
• 2017: Lanzamiento de la PADR y activación del marco de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO)

Cabe afirmar que se trata de un momento histórico para la PCSD con nuevos planes y mecanismos para lograr que la situación actual en la que se encuentra se revierta: con la implementación de programas de desarrollo e investigación tecnológicos para la defensa se podrán construir capacidades comunes dentro de la UE. Es decir, para poder garantizar los objetivos de seguridad y defensa establecidos en el seno de la UE, hay que contar con programas de I+D+T en Europa para que estos proporcionen capacidades y poder dotar de equipamiento y tecnología adecuados a las operaciones de la UE, lo cual beneficiará no solo a la propia UE sino también a cada uno de sus Estados miembros.

También es vital analizar el papel de cada una de las instituciones implicadas en la PCSD. Con ello tendremos una perspectiva holística de una política que a su vez es transversal ya que abarca desde investigación y desarrollo en defensa, objeto del presente trabajo, hasta la seguridad energética. Quizá sea esta diversificación de roles en la PCSD lo que haya podido impedir una mejor implementación y consolidación de la misma, además del rechazo de algunos países miembros a una mayor unión en defensa y seguridad, como también se puede comprobar en las respuestas por países de la encuesta Eurobarómetro. No obstante, como se concluye también de esta encuesta de los últimos años, la seguridad y la defensa están en el eje de los ciudadanos europeos como un nexo de la Unión y por ello solicitan a las instituciones que su labor sea más eficaz.

 

Instituciones relacionadas con la PCSD

El Consejo Europeo

Como institución sin atribuciones legislativas (Amorim, 2017: 46) su papel es definir las políticas de la UE y está formado por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la UE, el presidente del Consejo Europeo y el presidente de la Comisión Europea, y el Alto Representante, cuando su presencia sea pertinente por tratarse de políticas relacionadas con el exterior. El Alto Representante es nombrado por el Consejo Europeo. De ahí que esta institución sea la responsable, de acuerdo con el artículo 26 del Tratado de la Unión Europea (TUE), de identificar los intereses estratégicos de la UE, de establecer sus objetivos y de definir las directrices generales de la PESC, de la cual la PCSD forma parte.

Las capacidades para la realización de las misiones que bajo el amparo de la PCSD se pueden llevar acabo fuera de la Unión (mantenimiento de la paz, prevención de conflictos o fortalecimiento de la seguridad internacional de acuerdo con los principios de la Carta de las Naciones Unidas) son proporcionadas y decididas por los Estados miembros. A día de hoy, solo el 10% de los gastos generales de una misión militar de la PCSD son considerados como un gasto común, que se canaliza a través del mecanismo Athena. Mediante este mecanismo, se puede financiar, además de los costes comunes, costes vinculados a los contingentes nacionales como alojamiento y combustible. Este mecanismo fue creado en marzo 2004 y a él contribuyen todos los actuales Estados miembros de la UE excepto Dinamarca, que decidió no participar en los asuntos militares de la PCSD (European Council, 07-2017).

Quizá con el nuevo momento que está viviendo la PCSD se avance en una defensa común y, por tanto, en unos costes comunes de misiones, siendo la activación de la PESCO otro paso más. Además, el Consejo Europeo sería el encargado de dar luz verde a una PCSD que finalmente suponga una política común de defensa de la UE si así se decidiera de manera unánime (la postura en contra de un solo país podría bloquear la decisión), aunque ello implicara una reforma de los tratados actuales.

A lo largo de la existencia del Consejo, desde su creación en 1974, y su formalización como tal en 1986 con el Acta Única Europea, que supuso, entre otros hitos, la incorporación de España y Portugal, éste ha tomado decisiones trascendentales en relación con la PCSD, destacando las más recientes de:

• Diciembre de 2013 (EUCO 2017/13), celebrando una reunión sobre defensa de manera exclusiva, con el fin de mejorar la visibilidad y el impacto de la PCSD;
• Junio de 2015 (EUCO 22/15), encargando al Alto Representante Federica Mogherini la preparación de una estrategia global sobre política exterior y de seguridad para su presentación en el Consejo de junio de 2016;
• Junio de 2016 (EUCO 26/16), con el visto bueno a la Estrategia Global para la política exterior y de seguridad de la UE y encomiando al Consejo y a la Comisión su puesta en marcha.

 

El Consejo de la Unión Europea

Esta institución, a veces aún denominada Consejo de Ministros de la UE (Amorim, 2017: 50), cuenta con un Comité Político y de Seguridad que desempeña un papel esencial en la PCSD y la PESC: supervisa la situación internacional en lo concerniente a la PESC y aporta la definición de políticas y puntos de vista al Consejo. Asimismo, bajo la responsabilidad del Consejo y del Alto Representante, garantiza la dirección de las misiones de gestión de crisis y de las operaciones civiles y militares.

Existen numerosos comités y grupos de trabajo, o instituciones preparatorias, como son denominadas, en torno a este Comité. Además, hay otros comités dentro del Consejo relacionados con la PCSD. Aquí nombraremos al Comité Militar de la Unión Europea, o EUMC, que es la entidad militar más alta dentro de este Consejo, y que asesora sobre las actividades militares al Comité Político y de Seguridad. También existe el Comité Civil, o CIVCOM, para las operaciones de carácter civil y el Grupo Político-Militar o PMG, encargado de asesorar en lo relacionado con los aspectos políticos de las operaciones.

 

La Comisión Europea

El principio denominado de “consistencia” que emerge de la Comunicación Conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo en relación con el enfoque integral adoptado por la UE sobre conflictos y crisis exteriores de diciembre de 2013 (Bruselas, 11.12.2013 JOIN (2013) 30 final) fue el detonante de que la PCSD se viera como una política transversal, y no aislada. De ello, se derivó la necesidad de sincronización con otros instrumentos fuera de la PCSD, requiriendo, por tanto, la implicación de la Comisión. El papel de esta institución se centra, por un lado, en la gestión del presupuesto para la implementación de la PCSD y, por otro, en garantizar la interrelación entre instituciones y departamentos para la preparación de las intervenciones de la PCSD y su discusión en el Consejo, siguiendo este principio de “consistencia”.

La seguridad y la defensa están íntimamente relacionadas con otras áreas que gestiona la Comisión, como son energía, espacio, o inmigración. Es decir, vemos de nuevo como la seguridad y la defensa son áreas transversales en las políticas de la UE y como existe un paralelismo en cuanto a la diversidad de instituciones implicadas en la PCSD (que en el presente trabajo se intenta plasmar).

 La Comisión también participa de pleno en distintos comités del Consejo, entre ellos el EUMC y el Comité Político y de Seguridad.

La labor de la Comisión en la PCSD es también esencial, y en el área de investigación, desarrollo y tecnología no lo es menos. Sirva de ilustración la presentación, el 30 de noviembre de 2016, del Plan de Acción Europeo de Defensa, que, aunque será descrito con más detalle más adelante, es conveniente adelantar que se trata de un plan cuyo fin es lograr el desarrollo conjunto de tecnologías de defensa, mediante fondos para la investigación conjunta. Con la creación de este plan, junto con un Fondo Europeo de Defensa, se persigue apoyar el desarrollo conjunto de tecnologías de defensa, asignando fondos reales para la investigación conjunta. Este Fondo no es una inversión a corto plazo, sino que a partir de 2020, se va a proponer un programa específico de investigación en defensa, como ya existe en seguridad, en el marco de Horizonte 2020 – Programa de Sociedades Seguras[2], con un presupuesto de 1695 millones de euros, aproximadamente para el periodo 2014-2020 (CDTI, ESHORIZONTE 2020).

La investigación y el desarrollo en defensa y seguridad repercute directamente en la economía, y en especial en el tejido pyme de la UE (además de en las grandes industrias de defensa de la UE), complementando ayudas a la financiación que ya ofrece el Banco Europeo de Inversiones, para, no solo consolidar la investigación sino, también, la modernización de las cadenas de suministros y productividad en defensa. Con este plan, y posteriores implementaciones, la Comisión espera reforzar el mercado único industrial y que la investigación de las empresas europeas suponga su promoción exterior, también. Tecnología desarrollada en la UE para una forma de ver la seguridad y la defensa también “a la europea” (Mogherini, 2017).

El papel de la Comisión también ha influido en el acuerdo con la OTAN (Declaración Conjunta UE-OTAN) firmado por el Presidente de la Comisión, el Presidente del Consejo Europeo y el Secretario General de la OTAN, en el que se proponen áreas concretas de cooperación como son la lucha contra las amenazas híbridas y ciberamenazas o incrementar la seguridad marítima. La constante sombra de la OTAN sobre la capacidad en defensa y seguridad de la UE siempre ha sido una de las críticas que se ha vertido sobre las instituciones europeas y también sobre algunos de los Estados miembros, considerados como “atlantistas” por el escaso apoyo hacia la consolidación de una política de defensa y seguridad común en la UE, con capacidades propias e independencia. Se podría afirmar que con el Brexit se elimina uno de los mayores opositores la PCSD, aunque el Reino Unido también haya sido un actor importante en la PCSD, y con su salida, la PCSD también deba retocarse no a nivel de operaciones sino de su dirección (Faleg, 2016).

 Este Plan de Acción Europeo de Defensa se deriva de la aplicación de la Estrategia Global de la UE, que representa un nuevo ímpetu para ello, aunque con un enfoque más pragmático y menos utópico u optimista. La Declaración Conjunta UE-OTAN también se intrinca dentro de esta Estrategia, así como el Plan de Acción. La perspectiva de la UE es que, con mayores capacidades, la contribución de sus Estados miembros a la OTAN también significará mayor fortaleza. La situación actual de colaboración con la OTAN se encuentra algo estancada por el contencioso entre Turquía y Chipre y las posturas del gobierno de Ankara. Esta Declaración Conjunta quizá sea una forma de acercarse, aunque en el fondo pueda considerarse solo una declaración de intenciones más que un compromiso de acción. No obstante, centrándonos en el dominio de la investigación y la tecnología que nos ocupa, en la declaración se menciona el acceso a las capacidades de la OTAN (OTAN, 2016). Esta organización lleva una larga andadura en la I+T, con la extinta RTO (la agencia de investigación y tecnología) que se fusionó en la actual STO (la agencia para la ciencia y la tecnología).

 

El Parlamento Europeo

En el Tratado de Lisboa se introdujo el concepto de una política europea de capacidades y armamento, incluidos en la actualidad en el Plan de Acción Europeo, con el fin de promover el desarrollo en las capacidades de defensa. Esto se ha visto plasmado, de momento de manera evidente, con el lanzamiento en junio de 2017 de la Acción Preparatoria.

Ya se ha resaltado que la PCSD es, en realidad, transversal y que la investigación y el desarrollo en defensa y seguridad influyen de forma directa en otros dominios, como espacio o energía, o en el desarrollo industrial. Es en este sentido en el que se enmarca el papel del Parlamento, según se establece en el artículo 36 (antiguo artículo 21 TUE) (European Union, EUR-Lex):

Artículo 36 (anteriormente artículo 21 TUE)

El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad consultará periódicamente al Parlamento Europeo sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la política exterior y de seguridad común y de la política común de seguridad y defensa y le informará de la evolución de dichas políticas. Velará por que se tengan debidamente en cuenta las opiniones del Parlamento Europeo. Los representantes especiales podrán estar asociados a la información al Parlamento Europeo.

Con el Tratado de Lisboa, el Parlamento participa también de la PCSD al poder examinarla para garantizar que, tanto las instituciones como las capacidades y las operaciones, reflejen las demandas de los ciudadanos. De esta forma, el Parlamento puede supervisar las misiones civiles y militares o promover las buenas prácticas en términos de efectividad en las inversiones en seguridad y defensa con el fin de que la UE cuente con una base tecnológica e industrial consolidada.

Como se ha visto, éste es también un objetivo de la Comisión y sin investigación tecnológica el desarrollo no es posible. El Parlamento canaliza su implicación en la PCSD mediante frecuentes reuniones conjuntas (Joint Consultation Meetings) con el Consejo, la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Externa (EEAS, en sus siglas en inglés, del que se hablará más adelante).

Lógicamente, la Estrategia Global también fue presentada ante el Parlamento el 28 de junio de 2016. Ejemplos adicionales de la trascendencia de la PCSD para el Parlamento Europeo son los distintos informes en los que se ha propugnado la necesidad de incorporar el área de defensa a los proyectos de investigación e innovación de otras políticas como son la de espacio y la industrial, para garantizar la transversalidad de la PCSD y armonizar las necesidades civiles y militares en las distintas políticas. Asimismo, el Parlamento también ha plasmado la necesidad de que la EDA asuma mayor protagonismo institucional, tal y como se recoge en la legislación de la UE, con el fin de potenciar el desarrollo y despliegue de capacidades de acuerdo con la PCSD (European Parliament, A7-0330-2013).

A pesar de los debates en el Parlamento Europeo en relación con este tema, no todos los grupos apoyan que el Parlamento apruebe partidas presupuestarias para la investigación en seguridad y en defensa. En 2015, se presupuestó en torno a 1,5 millones de euros para un proyecto piloto de investigación dentro de la PCSD (Bellais & Fiott, 2016) (que será descrito más adelante, cuando se aborde la EDA), lo que supuso un hito: por primera vez en la historia de la Unión Europea se transfieren fondos a la EDA con el fin de apoyar la investigación en requisitos militares.

Por tanto, se puede constatar que a pesar de la controversia que la seguridad y la defensa causa en el Parlamento, lo que se podría tomar como reflejo del mismo debate entre la sociedad, la necesidad de una mayor investigación en seguridad y defensa para consolidar las capacidades de la UE y dar respuesta a la demanda de los ciudadanos es un hecho. Para ello, es necesario poder contar con fondos, pero la implicación de un diferente espectro de instituciones es también esencial junto con la consolidación de la EDA como agencia responsable de ello.

El Parlamento, al aprobar una asignación presupuestaria para la seguridad y la defensa, va a modificar su papel de mero supervisor y ahora podrá ejercer un mayor control sobre la PCSD al poder solicitar justificaciones de los gastos en la investigación y desarrollo tecnológico en defensa.

 

Servicio Europeo de Acción Exterior

Aunque las responsabilidades de este Servicio (EEAS, en sus siglas en inglés) en desarrollo e investigación quizá no sean tan trascendentes como las de otros agentes, no podemos dejar de mencionarlo, dado el papel fundamental en la PCSD. Es evidente que una política común en seguridad y defensa también requiere de un servicio diplomático común. Este servicio no fue creado formalmente hasta 2011, aunque su aprobación se remonta al Tratado de Lisboa, que entró en vigor en 2009. Su labor fundamental es la de asistir al Alto Representante, como responsable de los asuntos exteriores de la UE, en la realización de la Política Exterior y de Seguridad Común.

Quizá este Servicio es el que mejor ejemplifica esa voluntad holística de la transversalidad de la seguridad y la defensa, unificando los servicios de relaciones exteriores y los de la política exterior, que antes se dividían entre la Comisión y el Consejo (Fernández Sola, 2013), y que ahora están bajo Federica Mogherini como Alto Representante, gracias a  la aprobación de este servicio como órgano autónomo funcionalmente y con capacidad legal para realizar sus tareas y alcanzar sus objetivos (Artículo 1(2) EEAS Decision).

Su estructura y el tipo de tareas encomendadas son complejas. A la cabeza del Servicio está un Secretario General con tres secretarías generales para asuntos económicos y globales, para asuntos políticos y para la PCSD de las respuestas antes crisis. Asimismo, hay direcciones ejecutivas generales para áreas geográficas y temas como derechos humanos y asuntos multilaterales, por ejemplo. Así, el EEAS cuenta con seis niveles de jerarquía: por debajo del Alto Representante/Vicepresidente de la Comisión, hay cinco niveles: 

• Secretario general ejecutivo/Director general administrativo
• Secretarios generales adjuntos
• Directores Ejecutivos
• Directores
• Jefes de división

No sin fundamento, esta manera de organizar el EEAS ha recibido críticas por su complejidad y su dificultad en la realización de sus tareas (Tribunal de Cuentas Europeo, 2014), dado que además de tener que servir de apoyo al Alto Representante, también debe asistir al Presidente del Consejo Europeo, al de la Comisión y a la propia Comisión en lo concerniente a las relaciones exteriores de la UE y cooperar con otras instituciones y órganos de la Unión, especialmente con el Parlamento Europeo. La propia Alto Representante ha señalado que el EEAS está todavía “en pañales” y que es una institución más compleja que un simple Servicio de Exteriores (Barigazzi, 2017).

Centrándonos en la propia PCSD, Pedro Serrano es el responsable de la misma en el EEAS y de las estructuras de gestión de crisis. En esta estructura, crucial para la UE y la PCSD, los asuntos relacionados con las políticas de desarrollo, ayuda humanitaria exterior, comercio e I+D en defensa no se encuentran incluidos, puesto que siguen siendo responsabilidad de la Comisión, motivo por el que a pesar de su gran trascendencia al ser este Servicio el germen de un posible ministerio de Defensa europeo, no se analizará en detalle en este análisis.

 

Agencia Europea de Defensa

Esta agencia fue creada en 2004 y es la responsable del desarrollo de las capacidades de defensa, investigación, adquisición y armamento. Su función principal es la consolidación de la base industrial y tecnológica en defensa y es, quizá, a lo que más esfuerzos ha dedicado esta institución en los últimos años. En el artículo 45 del Tratado de la Unión Europea (versión consolidada) (Agencia Estatal BOE, 2010), se puede leer la misión de esta Agencia:

ARTÍCULO 45

1. La Agencia Europea de Defensa a que se refiere el apartado 3 del artículo 42 estará bajo la autoridad del Consejo y tendrá como misión:

a) contribuir a definir los objetivos de capacidades militares de los Estados miembros y a evaluar el respeto de los compromisos de capacidades contraídos por los Estados miembros;

b) fomentar la armonización de las necesidades operativas y la adopción de métodos de adquisición eficaces y compatibles;

c) proponer proyectos multilaterales para cumplir los objetivos de capacidades militares y coordinar los programas ejecutados por los Estados miembros y la gestión de programas de cooperación específicos;

d) apoyar la investigación sobre tecnología de defensa y coordinar y planificar actividades de investigación conjuntas y estudios de soluciones técnicas que respondan a las futuras necesidades operativas;

   e) contribuir a definir y, en su caso, aplicar cualquier medida oportuna para reforzar la base    industrial y tecnológica del sector de la defensa y para mejorar la eficacia de los gastos militares.

2. Podrán participar en la Agencia Europea de Defensa todos los Estados miembros que lo deseen. El Consejo adoptará por mayoría cualificada una decisión en la que se determinará el estatuto, la sede y la forma de funcionamiento de la Agencia. La decisión tendrá en cuenta el grado de participación efectiva en las actividades de la Agencia. Dentro de ésta se constituirán grupos específicos, formados por los Estados miembros que realicen proyectos conjuntos. La Agencia desempeñará sus funciones manteniéndose, en caso necesario, en contacto con la Comisión.

Al igual que en el seno del Parlamento europeo donde la asignación de fondos para la defensa ha sido un asunto muy debatido y controvertido, la creación de esta Agencia fue, en cierta forma, también fruto del disentimiento de muchos Estados miembros a que se destinaran fondos de la UE para defensa. De ahí que el procedimiento para los proyectos que ésta lanza, fuera que los propios Estados miembros decidieran si participar y, por tanto, contribuir con fondos o no. Todos los Estados miembros de la UE, salvo Dinamarca, conforman la EDA.

La EDA desempeña, o debería desempeñar según su misión, un papel crucial en lo que se refiere a la investigación y el desarrollo para poder dotar a los Estados miembros y a la UE de capacidades y de mecanismos de cooperación entre ellos. Por ejemplo, a través de proyectos multilaterales de I+T, como ha sido el Proyecto Piloto o, actualmente, a través de la gestión de los proyectos de la Acción Preparatoria.

Figura 2: Esquema del organigrama de la Agencia Europea de Defensa Fuente: Agencia

Europea de Defensa, 2017,https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-organisational-chart-october-2015.pdf

Antes de pasar al análisis en detalle de los proyectos de I+D, o I+T, siendo más actuales y correctos en el uso del término, no hay que dejar de mencionar que la EDA también asiste en las misiones y operaciones de la PCSD y a los grupos de combate de la UE. Estos grupos cuentan con capacidades tácticas y operacionales y están formados por unidades multinacionales que realizan operaciones militares en operaciones de gestión de crisis. Esta ayuda cubre un amplio rango, desde proporcionar soluciones en cuanto a aprovisionamiento y contratación a entrenamiento para la detección de ciberamenazas o la gestión de recursos humanos. No obstante, tal y como la EDA está concebida, desde su creación, depende totalmente de la voluntad de los Estados miembros para poder contar con recursos financieros para su misión.

Hasta ahora, la EDA, al mando de la cual está desde 2015  el español Jorge Domecq, ha sido considerada una “agencia menor” en comparación con otras instituciones de la UE, y aunque desde su creación había sido definida como pieza clave para la PCSD, sus acciones han sido más tímidas que la descripción de su misión, a pesar de sus esfuerzos sobre todo en el ámbito industrial para un aprovisionamiento común. Sirvan de ejemplo las iniciativas “pooling&sharing” cuyo fin es que los Estados miembros compartan más capacidades militares comunes. O la EDTIB, la Base Tecnológica Industrial Europea, creada en 2007, con la intención de que Europa fuera más independiente tecnológicamente. Así mismo, se han desarrollado proyectos de tecnologías de uso dual (civil y militar), como TURTLE (EDA, 2014), con el asesoramiento de la EDA (y la financiación, en este caso, del gobierno portugués y de los fondos estructurales). La colaboración con otras agencias de la UE también se ha dado, como con la Agencia Europea Espacial (ESA) con quien se lanzó el proyecto de DeSIREII en abril de 2015 (EDA, 2015) también tecnología de uso dual.

Sin duda, estos esfuerzos para que la I+T se convierta en una fuerza motriz del  desarrollo y consolidación de las capacidades y la base industrial en la UE no han sido en vano. Podría afirmarse que han sido recompensados con la gestión de la Acción Preparatoria.

Centrándonos en la investigación y el desarrollo tecnológico dentro de la EDA, este dominio es transversal en dos de sus direcciones generales, para Capacidades, Armamento y Tecnología y para Sinergias e Innovación Europeas (CAT y ESI, respectivamente, en sus siglas en inglés). Mediante lo que la Agencia ha identificado como 12 “CapTechs”, o tecnologías de capacitación y su organización en torno a grupos de trabajo (WG), la EDA ha intentando que los Estados miembros realizaran proyectos colaborativos de investigación y ha facilitado y gestionado desde 2005 un total de 180. También, mediante las Agendas Estratégicas de Investigación se ha definido las prioridades de investigación para poder dotar a la UE de las capacidades militares requeridas.

Figura 3: “CapTech” de la EDA y los Grupos de Trabajo (WG) responsables

Fuente: Agencia Europea de Defensa, 2017, https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/research-tec...

Para poder llevar a cabo esta labor de I+T, hasta ahora existían tres mecanismos definidos en los artículos 20, 19 y 13, respectivamente, de la Decisión del Consejo de la Unión Europea (EDA, 2017) (no hay que olvidar que es una agencia intergubernamental del Consejo de la Unión Europea, que los Estados miembros deciden participar, o no, en los proyectos propuestos y que los resultados de los mismos son propiedad de los Estados participantes):

1. Los proyectos o Programas Ad Hoc Categoría B: debe ser iniciado por al menos dos Estados miembros, que invitan a otros a participar. Los países participantes son los que financian el proyecto, a voluntad propia, y el presupuesto medio suele ser de 3 o 4 millones de euros aproximadamente, aunque éste puede variar dependiendo del tipo de programa.

2. Los Programas Ad Hoc Categoría A: son de mayor envergadura que los anteriores, tanto en número de países participantes, en presupuesto y en proyectos que engloban los programas. Habitualmente se ejecutan mediante contratos individuales por proyecto. La contribución media total de los países miembros de cada programa, también a voluntad propia, es de en torno a los 10 millones de euros.

3. Estudios financiados mediante los presupuestos operativos de la EDA: estos estudios de I+T generalmente presentan el estado del arte de un área tecnológica o bien son estudios de pre-viabilidad y son previos al lanzamiento de proyectos colaborativos como los Programas Categoría B. Al ser financiados por la EDA, los resultados son propiedad intelectual de la Agencia y se suelen adjudicar mediante concurso público.

Con el lanzamiento de la Acción Preparatoria para la Investigación en Defensa (PADR) de la Comisión, la EDA va a ocupar un lugar preferente en la investigación y el desarrollo, lo que le corresponde por su definición. Con anterioridad a esta Acción Preparatoria, la EDA ya se ha hecho cargo, en nombre de la Comisión, de la gestión y la implementación de una acción denominada Proyecto Piloto, lanzada en marzo de 2016, con un presupuesto de 1,4 millones de euros (Bellais & Fiott, 2016). El objetivo de este Proyecto Piloto era poder comprobar la viabilidad y la utilidad de una acción así, como hito dentro del entorno de la I+T, para capacidades de defensa (no de seguridad). También ha servido para preparar el camino de la Acción Preparatoria y el Programa Europeo de Investigación en Defensa (EDRP) como parte del Marco Financiero Multianual (2021-2027). La trascendencia de este Proyecto Piloto radica también en ser la primera vez que tanto el Parlamento, como la Comisión y la EDA colaboran estrechamente en tareas de investigación para el desarrollo de capacidades militares a partir de fondos de la propia UE; hasta ahora, como se ha indicado anteriormente, los estados miembros a voluntad propia destinaban fondos si así lo estimaban a los proyectos de la EDA.

Este Proyecto Piloto se resolvió a finales de octubre de 2016, tras haber recibido 21 propuestas con 83 participantes de 20 países sobre las tres temáticas publicadas:

• el desarrollo de drones capaces de actuar en enjambre portando diversas plataformas de sensores (proyecto ganador EuroSWARM) (Cranfield University, 2017): dotado de 434.000 euros y con una duración de 12 meses, proyecto asignado a un consorcio liderado por la Universidad de Cranfield (Reino Unido).
• la navegación y conciencia situacional dentro de edificios para el combate en población (SPIDER PP-15), dotado de 433.225 euros y también con una duración de 12 meses, liderado por la empresa portuguesa Tekever ASDS.
•  la normalización de un sistema de detección y sorteo de obstáculos para sistemas aéreos no tripulados (NLR, 2017) que, con 18 meses de duración y 433.292 euros de subvención, y que está siendo liderado por el Centro Aeroespacial holandés NLR con el proyecto TRAWA.

Los dos primeros finalizaron a finales de febrero de 2018 (TRAWA finalizará en mayo 2018) y según el feedback de la propia EDA (EDA, 2018) se ha alcanzado el objetivo más importante: se ha corroborado que la cooperación entre la Comisión y la EDA es absolutamente necesaria para avanzar en la consolidación de las capacidades de seguridad y defensa. No obstante, es pronto para evaluar el impacto real de los resultados, tanto tecnológicos como de estrategia de acción, para esta nueva modalidad de proyectos, más cercanos al modo H2020. Esperemos que tal y como desde las instituciones se afirma, éste sea sobresaliente y no simplemente unos proyectos más, sin repercusión, como lo han sido otros proyectos previos de I+T de la EDA. En cualquier caso, los resultados de cada proyecto han revertido siempre en el tejido industrial de defensa, especialmente en las pymes, que así tienen acceso a concursos relacionados con la investigación y el desarrollo, antes normalmente reservados a las grandes industrias de defensa europeas, o a multinacionales.

Con este Proyecto Piloto y con los fondos de PADR se podrá comprobar si el procedimiento hasta ahora utilizado para la investigación y la tecnología en seguridad con el programa Sociedades Seguras de H2020, es también válido para la investigación en defensa en cuanto a la creación y la mejora de capacidades. Por otro lado, debería servir para que esa transversalidad presente en las instituciones europeas en su papel en la PCSD pueda ser trasladada a la sociedad, aunque sería deseable que no su complejidad ni su lenta eficacia. A saber, los consorcios que podrán recibir la financiación para los desarrollos deberán ser multinacionales e integrar tanto industria como academia y usuarios finales (cuyo papel, si va a reproducirse este modelo H2020, ha devenido en absolutamente imprescindible y crucial en los proyectos de seguridad de H2020). Con esta forma de trabajar, se introduce una implicación integral de los distintos actores que conforman la realidad de las soluciones de defensa, a parte de las instituciones políticas. El usuario final (los ministerios de defensa), como receptor último de la solución, tiene que estar implicado en todas las fases de la I+T, desde la definición de requisitos hasta las pruebas operativas, en el diseño ergonómico cognitivo y físico de la solución o en el plan de mantenimiento. Y el desarrollador de la solución, que es la empresa, puede colaborar estrechamente, sin intermediarios administrativos o políticos, con el usuario final y conocer su realidad y necesidades operativas, su entorno físico de trabajo y su forma de trabajar. No hay que olvidar tampoco a las instituciones investigadoras, cuya interacción con el usuario final también les beneficia para poder focalizar sus esfuerzos y que sus resultados puedan ser aplicables y respondan a la realidad de la defensa y de la seguridad.

En suma, con esta colaboración lo que se logra es que la investigación y el desarrollo de tecnologías en defensa realmente se vea como una necesidad holística en la sociedad europea, con repercusión no solo en la mejora de la dotación de capacidades de las fuerzas armadas y de seguridad, sino en una mejora de la seguridad de la sociedad. En el fondo, esto significa conseguir una cultura de defensa, que será subrayada si la EDA, y también la Comisión, intentan además difundir estos resultados (esperemos) positivos. Y así responder a la necesidad que han reflejado los ciudadanos europeos para que la implicación de la UE en defensa y seguridad, según el Eurobarómetro, sea mayor.

Sirva de ilustración del adecuado cauce que se está siguiendo la implicación de usuarios finales ya en dos de los tres consorcios del Proyecto Piloto, aunque no existiera este requisito en su definición. En el caso del proyecto SPIDER, el usuario final socio del consorcio es el Instituto Búlgaro de Defensa “Professor Tsvetan Lazarov” (BDI). Esta institución, perteneciente al ministerio de Defensa, realiza las tareas relacionadas con el desarrollo de tecnología e investigación aplicadas de las Fuerzas Armadas búlgaras. Y en EUROSWARM, la Agencia Sueca para la Investigación en Defensa (FOI) es uno de los socios. Ambas instituciones representan a institutos tecnológicos de investigación pertenecientes a ministerios de Defensa, y aunque se podría argüir que no son en realidad los usuarios finales, resulta evidente que, al formar parte de la estructura de Defensa, sin duda alguna tendrán contacto con el día a día de los ejércitos y sabrán de sus necesidades.

Es un hecho que el gasto nacional de los países de la UE en investigación ha ido decreciendo de forma constante. Entre 2006 y 2014, este descenso se cuantificó en un 32%. Es decir, los Estados miembros dejaron de invertir aproximadamente mil millones de euros en investigación. El año 2006 fue el que mayor gasto en I+T presentó, con cerca de 2.700 millones de euros. Esto se explica gracias a la repercusión que tuvieron los paradigmas de cambio en la I+T en defensa de la cumbre de Hampton Court de 2005, con los que se instaba a los Estados miembros a aumentar este gasto conjuntamente. De igual forma, el porcentaje que representa la I+T en los presupuestos totales de defensa también ha descendido; en 2006 suponía 1,32%, pero en 2014 fue de 1,02% (EDA, 2016). La única forma de contrarrestar este preocupante descenso es dotar a la EDA de los recursos para que continúe ejercidos su misión para fortalecer las capacidades de la UE en materia de defensa, y sin fondos para la I+D+T  esto no se logrará.

 

La investigación, el desarrollo, la innovación y la tecnología en seguridad en la UE

No obstante, en el ámbito de seguridad, desde la Comisión no se puede afirmar que no se haya apostado por la investigación, la tecnología, el desarrollo y la innovación, aunque de uso civil. La Comisión ya en 1984 lanzó el primer programa marco (1PM, 1984-87), y así sucesivamente hasta el séptimo (7PM, 2007-2013) con la idea de apoyar la I+D, y también la innovación, y de fomentar la colaboración transnacional entre Estados miembros (y algunos Estados asociados) tanto entre las empresas, pymes y grandes industrias, como entre instituciones de investigación e institutos tecnológicos, Organizaciones No Gubernamentales, y también usuarios finales y autoridades competentes en materia de seguridad. Tras el 7PM, la Comisión lanzó en 2014 el programa Horizonte2020 (H2020, 2014-2020), con un presupuesto de aproximadamente 80.000 millones de euros, como nuevo programa marco, con algunos cambios, como las temáticas, que ahora se denominan retos y que son multidisciplinares. También se han unificado por proyecto, en lugar de por entidad y tipo de acción, las justificaciones financieras que los socios deben presentar para recibir las correspondientes subvenciones. Como programa multidisciplinar por retos, la seguridad está presente de forma implícita en varios retos de H2020. No obstante, el reto que aborda específicamente este dominio es el denominado Sociedades Seguras. Este programa (dotado de 1.685 millones de euros para los 7 años de duración de H2020) solo contempla el desarrollo de soluciones civiles, aunque también entre sus objetivos está el apoyar “las políticas de la Unión en materia de seguridad exterior e interior, incluida la Política Exterior y de Seguridad Común y su Política Común de Seguridad y Defensa” (CDTI, Sociedades Seguras).

De ahí la importancia de que por fin la UE cuente con un programa de investigación en Defensa paralelo a H2020, en sincronía y coordinado con su homólogo en seguridad. Quizá hablar de una cultura exclusivamente de seguridad en Europa sería inapropiado, puesto que va de la mano de la defensa también. A pesar de ello, la evolución de los programas marcos en el actual H2020 ha puesto de manifiesto la necesidad de contar con los usuarios finales como eje vertebrador de la investigación y el desarrollo, para que al conocer la industria y la academia sus necesidades, los esfuerzos y resultados de los proyectos proporcionen soluciones que realmente aborden los retos que los ciudadanos europeos están demandando. Sirva de ejemplo de esta evolución el hecho de que hoy en día las fuerzas armadas y cuerpos de seguridad no solo pueden formar parte de consorcios de H2020, como ya lo hacen policías locales, policías autonómicas, o el Cuerpo Nacional de Policía de España, sino que incluso lideran y han liderado proyectos de I+D+i, como es el caso de la Guardia Civil en el proyecto CLOSEYE (CLOSEYE, 2013) de vigilancia marítima de fronteras, por mencionar solo uno.

 

Nuevos tiempos para la investigación, la tecnología y el desarrollo en la UE para la defensa

Con la Acción Preparatoria para la Investigación en Defensa (PADR), la Comisión ha dado el paso para también apostar por subvencionar la investigación en el ámbito de la Defensa, y no solo en el de la seguridad. Esta acción fue presentada públicamente el 27 de junio de 2017 a los actores sociales (industria, usuarios finales, investigadores, etc.) y tendrá una duración de 3 años. Se pretende probar que este tipo de proyectos, en líneas muy generales similares al modo de trabajar de H2020 pueden aportar un valor añadido. Con posterioridad, se va a lanzar, un programa marco real de I+D en Defensa dentro del Acuerdo Financiero Multianual 2021-2027. Con la Acción Preparatoria, se pretende obtener casos de éxito en investigación para lograr capacidades tecnológicas militares que los Estados miembros por sí solos no podrían alcanzar. Este programa debería conducir a la consolidación de la base tecnológica e industrial común en la UE (una de las misiones de la EDA). Para esta primera fase 2017-2019, la Comisión ha diseñado un presupuesto de 90 millones de euros, aproximadamente, habiéndose aprobado 25 millones para 2017 y solicitado 40 millones de euros para 2018 (Vandeweert, 2017).

Para la identificación de las prioridades que se iban a incluir en la PADR, se ha partido del Plan de Desarrollo de Capacidades. En este Plan, la EDA ha ido recogiendo, y actualizando desde 2008, en forma de acciones prioritarias, las carencias en capacidades y necesidades debido a la evolución en tendencias u oportunidades de desarrollo. La información para este Plan de Desarrollo es proporcionada por los propios Estados miembros y del Estado Mayor de la Unión Europea. Esta lista de prioridades, cuya versión actual es de 2014, será actualizada en 2018 y se espera que refleje las prioridades recogidas en la Estrategia Global de la UE, en el Plan de Implementación de Seguridad y de Defensa y en el Plan Europeo de Acción de Defensa.

Figura 4: Plan de Desarrollo de Capacidades.

Fuente: EDA, 2017 https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/capability-d...

El papel de la EDA en los nuevos tiempos que está viviendo la I+D en defensa es trascendental; finalmente ha empezado a confirmar sus funciones, descritas en artículo 45 de la versión consolidada del TUE referido anteriormente, en cuanto a la definición, armonización, impulso y desarrollo de capacidades e investigación para ello preciso. En concreto, para la PADR, ha coordinado la consulta entre los Estados miembros y entre la industria para la composición de las temáticas, que en 2018 se presentarán (Vandeweert, 2017), en torno a las categorías de:

• Tecnologías Críticas para la Defensa
• Tecnologías Disruptivas
• Interoperabilidad, Complementariedad y Normalización

El programa de trabajo para la PADR de 2017 ha sido lanzado según las siguientes necesidades:

• Demostrador tecnológico para mejorar la conciencia situacional mediante sistemas no tripulados en entornos navales, en el que interoperen con otros sistemas no tripulados y tripulados. Solo se   financiará un proyecto con presupuesto indicativo en 2017 de 15.5 M€, con fecha límite para la presentación de la propuesta 5 octubre 2017. Los consorcios deberán estar formados por al menos por 5 entidades de 5 países (European Commission, US-01-2017).
• Investigación en tecnología y productos que faciliten una arquitectura abierta para un Sistema soldado genérico futuro. Ejemplos de ello sería nuevos desarrollos en el área de supervivencia con métodos novedosos de camuflaje activos y pasivos, o en tecnología avanzada a medida para protección contra explosivos, balística y Nuclear, Biológica, Química y Radiológica (NBQR). Se financiarán más de un proyecto (se prevé que 3) en 2017 con presupuesto indicativo de 6.78 M€ y los consorcios elegibles deberán estar formados por al menos 3 entidades de 3 países. Fecha límite: 21 septiembre 2017 (European Commission, FPSS-01-2017).
• Desarrollo y validación de metodologías y/o procesos para la recogida de datos, enmarcado en el desarrollo de prospectiva tecnológica estratégica que sirva para construir escenarios realistas de posibles conflictos que ayuden a configurar la futura financiación de la investigación en defensa. Solo un proyecto será considerado ganador del concurso, con fecha límite igual que la anterior y un presupuesto de 950.000 euros para un consorcio conformado por al menos una entidad de un país (European Commission, STF-01-2017).

Para las convocatorias de la PADR posteriores a 2017, el presupuesto está pendiente de ser aprobado, pero se ha estimado que para las tres convocatorias que se realizarán (2017, 2018 y 2019) se destinarán 90 millones de euros. El presupuesto solicitado para la próxima de 2018 es de 40 millones (Vandeweert, 2017).

Como proyectos de I+D, el tipo de modalidad que se va a seguir también será trascendental para el tejido industrial. Se va a seguir el “modo H2020”, aunque hay diferencias por tener que adaptarse al marco regulatorio del sector de defensa. Por ejemplo, los ministerios de defensa, en principio, no podrán ser beneficiarios del dinero de la Comisión en modo de subvención que recibirán los consorcios, pero sí pueden participar indirectamente cediendo instalaciones, participando en demostradores con ejercicios, etc. (Boyero, 2017).  No obstante, al igual que en el programa de Sociedades Seguras de H2020, las propuestas deberán tener en cuenta, esto es entender, las necesidades reales del usuario para que la propuesta sea aprobada.

A pesar de que la implicación directa de los usuarios finales no sea obligatoria para la formación de los consorcios, teniendo en cuenta las condiciones de presentación de propuestas, cabe afirmar que todo ello significa un avance en la I+T de defensa, puesto que se será necesario que los distintos actores de los países miembros a compartan y distribuyan tareas, financiándose el 100% de los costes elegibles, con 25% para costes indirectos (Boyero, 2017).

Es importante destacar que la evaluación se basará en la excelencia y será realizada por una mayoría de evaluadores independientes validados por los estados miembros (en España deben ser validados por la Dirección General de Armamento y Material (DGAM), junto con una minoría de ellos que serán designados por la Comisión en base a sus conocimientos. Al igual que para H2020, se ha creado una base[3]  en la que los candidatos a futuros evaluadores se pueden inscribir. 

No se admitirán actividades no relacionadas con la I+T, esto es, no se financiarán operaciones militares. Como es el caso de los proyectos de seguridad de H2020, la propiedad intelectual resultante del proyecto pertenecerá a los participantes y se tendrá que informar a las autoridades de cada país de ello, a diferencia de H2020, dado que es el ámbito de defensa.

En el caso de España, el punto de contacto para la PADR, y para el futuro programa europeo de investigación en defensa, es la Subdirección General de Planificación, Tecnología e Innovación perteneciente a la Dirección General de Armamento y Material Ministerio de Defensa.

En el ámbito de la seguridad, podemos buscar antecedentes similares que dieron lugar a las diferentes misiones del Programa de Investigación en Seguridad del 7PM, y que se denominó Acción Preparatoria de la Investigación en Seguridad (2004-2006).

La PADR forma parte del Plan de Acción Europeo de Defensa (EDAP), propuesto por la Comisión para incrementar la investigación y capacidades de defensa, siendo el Fondo Europeo de Defensa (EDF), presentado en junio 2007, el máximo sostén.

Figura 5: Esquema del Plan de Acción Europeo de Defensa (EDAP).

Fuente: Sala (2017)

Este Plan de Acción se plantea para abordar la creciente transformación de las amenazas en nuestras fronteras y también en el propio territorio europeo, teniendo en cuenta que éstas están en continua transformación y son cada vez más complejas, más híbridas. También existe una gran preocupación por la fragmentación del mercado y de la industria europea en defensa y seguridad y por el aumento de la competencia a nivel mundial. Con estos retos en perspectiva, el EDAP se centra en cuatro pilares:

• el lanzamiento de un Fondo Europeo de Defensa (EDF)
• el fomento de las inversiones en las cadenas de suministro de Defensa
• el refuerzo del mercado único para defensa
• las sinergias civiles-militares

En el siguiente esquema podemos ver cómo el EDF se ha dividido en dos “ventanas” o fases: la de investigación, con la PADR, y fondos de la UE, y la fase de capacidades, que configurará el Programa Europeo de Desarrollo Industrial de Defensa (EDIDP), a partir de la contribución económica de los Estados miembros y la cofinanciación de la UE. Por su parte, la fase de adquisición contará con el respaldo de la Comisión.

Figura 6: Esquema del Fondo Europeo de Defensa

Fuente: Sala (2017)

En el ámbito de la financiación de este nuevo momento para la I+D+T en Defensa en la UE, se puede constatar la tendencia hacia una sincronía: por una parte, la Comisión financiará el 100% de los proyectos en la fase de investigación. Y para la ventana de capacidades, la implicación de los Estados miembros será necesaria. Esta necesaria implicación de ambas partes ayudará, no solo adquirir tecnología y capacidades, gracias a la implicación y la sinergia entre industria, academia y ministerios de Defensa, sino que también hará “cultura de defensa” puesto que la seguridad y defensa europea será cosa de todos y para su mejora distintos actores de la sociedad y de las instituciones habrán tenido que colaborar.

El Programa sucesor de la PADR es el Programa Europeo de Investigación en Defensa (EDRP, 2021-2027), que se espera que sea lanzado en paralelo con el próximo y noveno programa marco sucesor de H2020. En ambos, la financiación procederá de la UE y en concreto el EDRP se estima que pueda contar con 3500 millones de euros, siendo las convocatorias anuales de 500 millones de euros, aproximadamente (Vanderweert, 2017). Esto supondrá otro gran hito en Europa, al ser la primera vez que la seguridad y la defensa tengan respectivamente un programa específico de investigación y que ambos tengan por objetivo el desarrollo de la PCSD.

Figura 7: EDAP

Fuente: Handbook on CSDP 3rd Edition (2017)

 

Conclusiones

La seguridad y la defensa están íntimamente ligadas, forman parte de la PCSD y hemos visto como esta política es transversal a muchas instituciones. Este carácter holístico parece que va reflejándose en el ámbito de la investigación. Además, cabría señalar que parte de las tecnologías de este dominio tienen una potencialidad dual. En seguridad, se ha ido apoyando el desarrollo de tecnologías a través de mecanismos como los programas marcos de la Comisión Europea. En defensa, sin embargo, hasta ahora han tenido lugar tímidos desarrollos sobre todo desde la EDA, lastrados por la imposibilidad legal de utilizar los presupuestos comunitarios para actividades de defensa.

Si Europa quiere crecer en capacidades tecnológicas e industriales en esta área, la investigación en seguridad y defensa se debe consolidar y sincronizar. Los resultados de esta investigación no solo repercuten en los cuerpos y fuerzas de seguridad y defensa de los Estados, sino que también implica a la sociedad civil: a la industria que mejora su competitividad, a los investigadores que comprueban como sus esfuerzos tienen aplicación y a los ciudadanos que ven como los cuerpos y agentes de seguridad y defensa no son un estamento distante que solo interaccionan en momentos de amenazas o desastres sino que forman parte de la sociedad, colaborando estrechamente con otros sectores. La permeabilidad de esta relación entre sociedad civil, instituciones y fuerzas de seguridad es lo que hace posible que se perfile una cultura de defensa europea.

 

Cultura de Defensa

Pero para poder afirmar que la “cultura de defensa” con los cambios en la I+D+T en la UE se puede revitalizar, habría que definir qué se entiende por cultura de defensa.

Este término se asocia a las relaciones que el ciudadano tiene con este ámbito, que pueda comprender las necesidades, apoye y se sienta comprometido con la defensa al ser algo indispensable para su bienestar, además de poder ser crítico y racional con ello. La cultura de defensa está ligada al concepto de conciencia de defensa en el sentido de comprender su importancia para la protección de la sociedad europea, en este caso, y de los valores que sustentan a Europa y a su idiosincrasia. Cuando en una sociedad hay una cultura de defensa, sus ciudadanos conocen, aceptan y están comprometidos con sus fuerzas armadas, las respaldan y éstas se sienten respaldadas socialmente (Bernal, 2011). Al fin y al cabo, la defensa es multidimensional y en realidad abarca y se interrelaciona con todas las áreas de la sociedad. Y los medios para lograr este respaldo social, además de la comunicación, la educación y el debate en la sociedad sobre ello, también es clave la investigación, pues permitirá que también sea la defensa visible y que exista cooperación entre los distintos actores de la defensa propiamente dicha y de la sociedad (civil).

Figura 8: Esquema del ciclo de cultura de seguridad y defensa.

Fuente: Bernal (2011)

Y en la UE, este factor sería fundamental. No solo lo están pidiendo los ciudadanos europeos, como se concluye del último Eurobarómetro ya mencionado y del informe especial sobre seguridad y defensa del Eurobarómetro (Special Eurobarometer 461, 2017), que muestra que aproximadamente 75% de los encuestados europeos están  a favor de una política común de seguridad y defensa, y 55% apoyarían la creación de un ejército común europeo (véase Figura 9). También esto haría que la UE ocupara un puesto relevante en la escena de la defensa y la seguridad, como debería tener. De hecho, con el nuevo gobierno en la Casa Blanca y el cambio que se ha producido en la escena internacional, cabría esperar una UE con mayor peso, con más capacidades tecnológicas y de liderazgo, actuando en áreas de seguridad en las que ya está implicada como el cambio climático, los derechos humanos, la cooperación al desarrollo (López-Aranda, 2017) y también en misiones militares y civiles de prevención de conflictos y de paz.

El esquema de la Figura 8 refleja los factores y las claves del ciclo de cultura de seguridad y defensa. Los programas de I+D+T que nos ocupan se enmarcaría en la acción institucional y la colaboración. La información sobre los mismos y la divulgación de sus resultados tanto a nivel europeo como nacional consolidarían el conocimiento, la comprensión y la aceptación de los programas, y, por ende, de la PCSD. También el debate sería enriquecedor pues partiría de información divulgada fidedignamente y a la que tendrían acceso, además de las instituciones, el tejido industrial, los usuarios finales y los propios ciudadanos.

Las instituciones de la UE parece que se están despertando en este sentido. A pesar de que la Estrategia Global haya recibido críticas por ser más un documento que incluye aspiraciones y no determinaciones de transformaciones (Arteaga, 2017), o porque su perspectiva resulta algo cándida en lo referente a los retos reales a los que se enfrenta la UE (Fiott, 2016) se podría afirmar que ha sido el germen de un nuevo posicionamiento de la PCSD, con una visión más realista, más pragmática, y menos utópica. Sin la consolidación de una cultura común estratégica de defensa, la PCSD no podrá avanzar (Margaras, 2010).

Figura 9: Respuesta de los ciudadanos europeos sobre la PCSD

Fuente: Special Eurobarometer 461

Y las iniciativas que han seguido a la EG en investigación y desarrollo en defensa también son hitos históricos. En cuanto a la PADR, para que este germen tenga de verdad consecuencias positivas para las necesidades de la Fuerzas Armadas europeas, se debería lograr que:

• los esfuerzos de I+T y de I+D no se dupliquen a nivel nacional,
• que exista una mejor, mayor y real coordinación de esfuerzos entre los niveles europeos (en este caso EDA y Comisión) y los nacionales
• que la perspectiva no solo sea en capacidades, sino que se logren inversiones a largo plazo, para que su implantación tenga mayor perspectiva (Bellais & Fiott, 2016)

La decisión tomada por los ministros de Exteriores y de Defensa para la creación de la Capacidad para Planeamiento y Direcciones Militares, lo que podría ser una suerte de cuartel general europeo, aunque solo para operaciones que no sean de combate, es posible que sea un ejemplo de que las instituciones europeas estén siendo conscientes de la necesidad de unificar en defensa y promover la PCSD en su amplio sentido. Tampoco debemos dejar de mencionar el reciente impulso con la PESCO y la vinculación que para los estados participantes supondrá en materia de defensa y seguridad.

Sin duda, hay que felicitarse por la revitalización de la Agencia Europea de Defensa como responsable de las nuevas acciones de investigación en defensa. Pero serían necesaria mejoras adicionales, como la interrelación entre los distintos órganos del EEAS que gestionan las misiones y las crisis. Al fin y al cabo, una mejor coordinación de estos órganos repercutirá directamente en las fuerzas responsables de esas misiones que serán las que se doten con los avances que se logren mediante la I+D+T. El Proyecto Piloto y la PADR están siendo los catalizadores de estos nuevos tiempos de interacción entre la industria, donde la revitalización de las pymes es trascendental, centros de investigación y universidades, y usuarios finales (ministerios de defensa y esperemos que, en un futuro, directamente las unidades) de todos los estados miembros. Pero también se deberán implementar iniciativas complementarias fiscales, financieras, o de garantías en el suministro. Es decir, las actuales acciones de I+D+T en defensa deberían encuadrarse en un programa marco más amplio de defensa, que permita la cooperación real en defensa a todos los niveles (European Union Institute for Security Studies, 2016).

A Europa le cuesta alrededor de 26.000 millones de euros al año no tener una defensa común europea, de acuerdo con un informe del Parlamento Europeo de 2013. Esta cifra podría incrementarse hasta 130.000 millones de euros anuales teniendo en cuenta la situación de seguridad del entorno del UE (Solana et al., 2015).

Sin duda, es hora de que se implemente una cooperación real en defensa en la UE y esto solo será viable con programas de I+D+T. De esta forma se logrará impulsar el tejido industrial europeo, las capacidades de investigación y aplicabilidad de los resultados en los estados miembros y en la UE, la competitividad de las empresas europeas, requiriéndose la interacción entre los distintos actores de la sociedad europea (instituciones, ciudadanos y las fuerzas y cuerpos de seguridad de los estados); en suma, se instauraría una cultura de defensa y seguridad en la UE, no solo entre los actores de los programas de I+D+T, sino también entre las propias instituciones europeas, para el progreso de la Política Común de Seguridad y Defensa.

 

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Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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