Política, policía y violencia: La regulación del Narcotráfico en el Cono Sur

HERNÁN FLOM

Universidad de California, Berkeley, USA

 

Title: Politics, Police and Violence: The Regulation of Drug Trafficking in the Southern Cone

Resumen: Más allá de ser un delito organizado transnacional, el narcotráfico tiene efectos locales en términos de violencia e inseguridad. Este trabajo demuestra cómo los Estados subnacionales, que deben hacerse cargo de estos problemas, regulan el narcotráfico mediante una combinación de tolerancia, represión y extracción de rentas, según sus restricciones jurídicas y materiales. También se argumenta que una mayor coordinación interna de las fuerzas policiales resulta en menos violencia producto del narcotráfico a nivel minorista. Ilustro este argumento con una comparación subnacional de cuatro casos en Argentina y Brasil durante las últimas dos décadas.

Palabras clave: Policía, Narcotráfico, Regulación, Violencia   

Abstract: Despite being a transnational organized crime, drug trafficking has a local impact in terms of security and violence, which is typically managed by non-national state actors. This paper proposes that, given their juridical and material constraints, subnational state agencies, primarily police forces, regulate drug trafficking through a combination of toleration, repression and rent extraction. I also argue that greater coordination within law enforcement agencies at the subnational level leads to lower drug-related violence at the retail dealing level. I illustrate this argument with a subnational comparison of four cases in Argentina and Brazil during the last two decades.

Keywords: Police, Drug Trafficking, Regulation, Violence

Aceptado: 15 de Mayo de 2018

Recibido: 23 de Mayo de 2018

Para citar este artículo: Hernán Flom, “Política, policía y violencia: La regulación del Narcotráfico en el Cono Sur”, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 4, No. 1, (2018), pp. 17-53. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.7.3

 

Introducción

El narcotráfico es el delito transnacional organizado más rentable del mundo. Desde la producción de materias primas hasta la venta minorista y el lavado de activos, diferentes sustancias ilícitas atraviesan y afectan a múltiples países. Dentro de este esquema de comercio globalizado, América Latina se destaca por ser el principal productor de cocaína, en la región andina – Colombia, Perú y Bolivia – y el punto de tránsito de drogas ilegales hacia los principales mercados de consumo, sea Estados Unidos como Europa.

Sin embargo, en las últimas décadas ha crecido sustantivamente el consumo de drogas en la región como así también la violencia asociada a la distribución de estupefacientes (CICAD-OAS, 2015). Con respecto al Cono Sur, Brasil es el segundo consumidor de cocaína luego de Estados Unidos y Chile el principal de marihuana, mientras que Argentina también ostenta altos niveles de consumo de ambas drogas (United Nations Office on Drugs and Crime, 2016).

América Latina es la región más violenta del mundo: teniendo solo el 8 por ciento de la población mundial, registra un tercio de los homicidios (Erickson, 2018). Prácticamente todos los países de la región padecen el narcotráfico y la violencia asociada al mismo, aunque se manifiesta una clara variación interregional e inter-temporal en esta problemática. Mientras que los estudios académicos y periodísticos sobre violencia suelen concentrarse en México, Colombia, Centroamérica y Venezuela, Brasil concentra 13 por ciento de los homicidios globales (Muggah and Aguirre Tobón, 2018). Aunque los otros países del Cono Sur presentan menores niveles de violencia, ésta ha crecido sustantivamente en los últimos años.  De igual manera, la forma en que los Estados lidian con este fenómeno varía considerablemente entre y dentro de los países de esta subregión.

En términos de respuesta al narcotráfico, por un lado, los Estados nacionales abordan este fenómeno mediante la suscripción a diferentes convenciones de las Naciones Unidas, estableciendo agendas de cooperación entre sus respectivos gobiernos y realizando operaciones conjuntas entre distintas fuerzas de seguridad o agencias judiciales. Dada la preeminencia de respuestas punitivas, se suele considerar que los actores más relevantes para afrontar el narcotráfico son las fuerzas policiales nacionales o federales, según el sistema de gobierno que se trate.[1]

Sin embargo, una parte significativa de la respuesta estatal al narcotráfico depende de actores estatales subnacionales, puntualmente, gobiernos y fuerzas policiales provinciales o municipales. Estos gobiernos generalmente carecen de la atribución legal para conjurar el narcotráfico a nivel transnacional mientras que deben lidiar cotidianamente con la violencia local asociada a este delito, especialmente su distribución minorista.

América Latina se caracteriza por instituciones formales débiles, bajo cumplimiento de la ley y violaciones sistemáticas del Estado de derecho, incluso por parte del propio Estado (Levitsky and Murillo, 2013). En un contexto donde no abundan los incentivos para cumplir la ley, entender las respuestas de los gobiernos con respecto al narcotráfico no puede limitarse a un análisis del marco jurídico vigente o las operaciones conforme a derecho de los agentes estatales. Por el contrario, las fuerzas policiales regulan el narcotráfico, especialmente su componente de distribución minorista, de manera informal o ilegal, mediante una combinación de represión, tolerancia, y extracción de rentas.

Este artículo define y explica las distintas modalidades de regulación informal del narcotráfico por parte de gobiernos subnacionales en dos países del Cono Sur: Argentina y Brasil. Me concentro en los casos de las áreas metropolitanas de las provincias de Buenos Aires y Santa Fe en Argentina y en los Estados federativos de Rio de Janeiro y São Paulo en Brasil desde principios del siglo XXI. La próxima sección define el concepto de regulación y sus distintas variantes. La tercera sección describe la metodología empleada para este trabajo. La cuarta sección ilustra las diferencias entre estos distintos regímenes regulatorios a partir del análisis de los casos enunciados. La quinta y última sección establece algunos lineamientos para el análisis de las respuestas estatales al narcotráfico en otros países del Cono Sur y América Latina. 

 

Regulación de la delincuencia organizada: el tráfico minorista de drogas  

El concepto de regulación se refiere al diseño e implementación de normas formales e informales con respecto a una actividad económica por parte de una agencia, o agencias, específicas (Baldwin, Cave, y Lodge, 2012). En este caso, la actividad económica sería el narcotráfico y la agencia reguladora la policía, en general (aunque no siempre) cumpliendo las órdenes del poder político. Los agentes del Estado “diseñan y aplican” un conjunto de normas informales, no escritas ni públicamente pronunciables por cuanto lindan con la ilegalidad—aunque no son sinónimo de ella (Helmke y Levitsky, 2004).

En el caso puntual del narcotráfico, las acciones regulatorias de la policía pueden incluir el diseño de diferentes tipos de arreglos, acuerdos o pactos de convivencia con los narcotraficantes y su aplicación mediante diferentes combinaciones de tolerancia, represión (legal e ilegal), extracción de rentas o participación directa. Un ejemplo es el pacto entre cárteles del narcotráfico y actores estatales en México durante la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Entre otras cosas, el Estado autorizaba la venta de droga en ciertas zonas—por ejemplo, lejos de colegios—y a cambio los narcotraficantes aseguraban bajos niveles de violencia y pagaban su tasa de protección (Hernández 2013). En este sentido, este artículo busca realizar una contribución empírica a una amplia literatura que se ha concentrado primordialmente en los casos de México y Colombia (Ver, entre otros, Snyder y Duran-Martinez ,2009; Lessing, 2018; Durán-Martínez, 2018). Asimismo, en términos analíticos, se busca complejizar el tratamiento de la relación entre el Estado—o más bien diferentes agencias del mismo—con el crimen organizado, explorando la variable de coordinación para explicar niveles de violencia y contemplando distintos tipos de acciones dentro del concepto más amplio de regulación (Cf. Rios, 2015).

Es sabido que el narcotráfico es una actividad ilícita que comprende muchas etapas. A modo general, se pueden señalar la producción primaria, elaboración, distribución mayorista, transporte internacional, distribución minorista—incluyendo la dilución o adulteración—y consumo final (Reuter, 2014).[2] En este trabajo, me restringiré al tráfico minorista de drogas ilícitas, por dos motivos. Primero, porque es la faceta más visible del delito y la más anclada al territorio donde se realiza. Segundo, porque es la que en el Cono Sur está más fuertemente asociada a la violencia,[3] sea por disputas entre bandas por control de ese territorio, lo que Peter Reuter denomina “violencia sistémica”, o como resultado de adictos que actúan bajo influencia de distintas drogas o cometen actos violentos –asociados al robo—para satisfacer su adicción (Goldstein, 1985; Reuter, 2009). De esta manera podemos examinar más nítidamente el papel del control territorial de las fuerzas policiales subnacionales.

¿Por qué la policía regula informalmente el narcotráfico, tratándose de una abdicación de sus deberes de funcionario público? Podríamos señalar dos conjuntos de razones. Por un lado, hay razones ligadas a la naturaleza del fenómeno. Está claro que la magnitud del consumo de sustancias ilícitas genera una sobreabundancia del delito. Los marcos jurídicos de prohibición generan un mayor registro y procesamiento de casos que los que la policía está generalmente dispuesta o es capaz de administrar. A su vez, cuando el consumo se manifiesta en zonas socialmente postergadas, disminuye el incentivo policial (y estatal) de intervenir para aliviar el problema.

Por otro lado, existen razones ligadas a la organización policial en sí. En el Cono Sur, como en el resto de América Latina, las policías, sobre todo la base de la pirámide organizacional, en general tienen bajos salarios, malas condiciones de trabajo y equipamiento o infraestructura insuficiente o inadecuada.[4] Esto genera un aliciente para suplir este magro ingreso con fondos de diferentes actividades delictivas, ya se trate de un soborno por ignorar las leyes de tránsito o por proteger a un grupo de narcotraficantes. En el segundo caso, por supuesto, el ingreso es mayor, al igual que el riesgo. Asimismo, el policía puede razonar que es preferible ignorar el delito o negociar con los delincuentes que confrontar con bandas armadas dedicadas a la venta de drogas. Adicionalmente, en niveles más altos de la organización policial, dada la falta de carrera profesional basada en criterios meritocráticos, el pago de suplementos monetarios puede ser condición necesaria para ascender, obtener el traslado a un destino codiciado o algún otro beneficio laboral. Si a esto le sumamos los altos niveles de impunidad, merced de la complicidad del resto de la organización, el poder judicial y el gobierno político, está claro que son altos los incentivos para aprovechar esta oportunidad si se presenta. Por consiguiente, es frecuentemente que el funcionario estatal, en este caso el policía, busque regular este delito con medios no estrictamente legales. Cabe aclarar que la regulación que ejerce el Estado, en este caso la policía, puede ser de manera coordinada o descoordinada, lo cual tendrá diferentes implicaciones para los niveles de violencia criminal que enfrente la sociedad.

 

Variantes de regulación del narcotráfico

La regulación estatal de la delincuencia organizada, en este caso del narcotráfico, puede ser más o menos coordinada, sobre todo en cuanto al accionar de las fuerzas policiales. El grado de coordinación tiene implicaciones posteriores sobre los niveles de violencia asociada al narcotráfico. La regulación coordinada tiende a disminuir los niveles de violencia. Una mayor coordinación implica que los agentes policiales que cobran una tasa de protección a distribuidores de droga se auto-restrinjan en el monto del impuesto y de la violencia utilizada para cobrarlo. Con menos coordinación, por el contrario, cada agente o unidad policial tiene el incentivo a buscar una mayor tajada para sí, en desmedro del equilibrio general de control del conflicto.

Las formas en que una mayor coordinación disminuye la violencia son varias. Primero, le otorga previsibilidad a los vendedores, que saben cuánto deben pagarle y con qué frecuencia a sus protectores para mantenerse en actividad. Por consiguiente, tienen menos incentivos para invadir los mercados de sus competidores o cometer otros delitos para acumular los fondos necesarios para el pago del canon de protección. Segundo, se estabiliza el número de actores en el mercado. De esta manera, cada uno puede estar controlando su parcela territorial o número de clientes sin necesidad de captar otros mercados. Como la policía restringe a los actores delictivos a su confín territorial, no adquieren el poder necesario para confrontar a la policía o a sus competidores. Tercero, es más probable que se mantenga estable el precio de la droga comerciada, lo cual genera menos necesidades a los consumidores de cometer delitos, algunos de índole violenta, para sostener su adicción.  

Una regulación no coordinada, por el contrario, contribuye al aumento de la violencia ligada al narcotráfico, por los motivos inversos. En primer lugar, por supuesto, aumenta la probabilidad de que los traficantes respondan violentamente a la violencia policial, lo cual casi siempre genera daños colaterales.[5] En segundo lugar, le resta previsibilidad y credibilidad al accionar policial, tanto como protector de la delincuencia organizada como de agencia de aplicación de la ley. Por ende, los traficantes están más predispuestos a incurrir en comportamientos predatorios contra sus competidores o contra la población civil que los rodea. Por un lado, requieren de más recursos para cubrir la tasa de protección policial. Por otro lado, pueden actuar violentamente contra la población acusándolos de denunciarlos ante la policía—o preventivamente para disuadirlos de tales acciones. Finalmente, la represión violenta por parte del estado contra un grupo puede motivar a otros actores delictivos a emplear la violencia para eliminar a sus competidores y adueñarse de ese mercado (Vargas, 2016). La consecuencia agregada es un aumento de los niveles de violencia. Las próximas secciones presentan la metodología empleada en este trabajo e ilustran este argumento a partir de los casos subnacionales de Argentina y Brasil.

 

Diseño metodológico

Los hallazgos de este trabajo se basan fundamentalmente en evidencia de índole cualitativa. Entre 2013 y 2015, realicé más de 180 entrevistas a políticos provinciales y locales de distintos partidos, policías de distinto grado y jerarquía, jueces y fiscales, representantes de organizaciones de la sociedad civil, periodistas y expertos académicos sobre narcotráfico.[6] También obtuve información confirmatoria de periódicos nacionales y locales, informes de gobierno y organizaciones no gubernamentales y bibliografía secundaria. Estos datos cualitativos permitieron evaluar los distintos patrones de respuestas estatales y su grado de coordinación, así como los mecanismos que conectan la coordinación policial con la violencia criminal (Brady y Collier, 2010; Bennett y Checkel, 2015). A su vez, complementé esta información cualitativa con datos estadísticos, particularmente indicadores de violencia criminal y policial, como la tasa de homicidios a nivel subnacional durante los últimos treinta años.

Este trabajo emplea un estudio subnacional comparando cuatro casos de alta similitud. Estos Estados subnacionales exhiben múltiples semejanzas con respecto a sus fuerzas policiales y mercados ilegales. Por un lado, sus respectivas policías exhiben altos niveles de deficiencia, corrupción y violencia institucional (Brinks, 2008), mientras que se caracterizan por ser puntos de tránsito internacional y consumo doméstico.

Aplicar un diseño comparativo subnacional permite controlar por variables de nivel nacional, como la legislación sobre narcotráfico y el rol de la policía y la justicia federal con respecto a este mercado ilegal (Snyder, 2001). Aunque mi enfoque es sobre la policía y el gobierno a nivel estadual, los efectos del narcotráfico se sienten primordialmente en territorios locales, especialmente los barrios vulnerables de las ciudades metropolitanas, donde hay mayor distribución minorista y disputas territoriales entre bandas dedicadas al negocio. Por ende, seleccioné dentro de cada estado una ciudad para ilustrar a nivel micro los mecanismos de mi argumento. En Santa Fe, la evidencia se centra en la ciudad más importante, Rosario, mientras que en Buenos Aires me focalizo en el municipio de General San Martín, un punto primario de tránsito de droga a la Ciudad de Buenos Aires. En los casos brasileños, me concentré en las ciudades capitales de los Estados federativos de Rio de Janeiro y São Paulo, que son las más pobladas e importantes, además de los centros políticos y administrativos del Estado, donde está concentrado el esfuerzo estatal de seguridad pública.     

 

Regulación subnacional en Argentina y Brasil: análisis de casos

Regímenes coordinados: São Paulo y Buenos Aires

En mayo de 2006, la principal facción criminal de São Paulo, el Primeiro Comando da Capital (PCC) llevó a cabo un ataque coordinado desde varios presidios estaduales contra la policía y la población civil. Luego de que la ciudad entera quedara paralizada, la respuesta de la policía fue aún más brutal. En total, fueron asesinadas más de 500 personas, la mayoría de esas muertes quedaron inmunes (Adorno y Salla, 2007).

A modo de frenar la violencia y a partir de entonces, el gobierno de São Paulo estableció un acuerdo informal con el PCC que rige desde entonces. El mismo preservó la hegemonía de la facción en las prisiones y en las calles (Dias, 2013). Por ende, el Comando se encargó de evitar las confrontaciones con la policía y mantener relativamente bajos los niveles de violencia en la periferia de la ciudad. Como contrapartida, se redujo la violencia policial contra los miembros del grupo y los residentes de los barrios pobres que ellos habitan.

En las prisiones, el gobierno tomó recaudos para evitar que el Comando se sintiera provocado y ordenara otro ataque. Entre algunas de las medidas tomadas, se descartó la alternativa de transferir a los líderes del grupo a cárceles federales, donde estarían más estrictamente vigilados. El gobierno tampoco optó por mandar a los líderes del PCC al régimen disciplinario diferenciado dentro de las cárceles estaduales, lo cual también hubiera limitado su capacidad de control dentro de las prisiones (Dias, 2011). Por consiguiente, el Comando todavía tiene la capacidad de controlar sus operaciones en la calle, mediante celulares ingresados por sus familiares y abogados, con consentimiento de los guardias penitenciarios, a cambio de un beneficio material (Davis, 2012). El gobierno estadual tampoco bloqueó las señales de telefonía alrededor de las cárceles para evitar que los miembros de la facción pudieran comunicarse con el mundo exterior. Un teniente de la Policía Militar de São Paulo me lo explicó de esta manera:

La PM nunca más incursionó en una prisión o entró en una celda para buscar armas, drogas o teléfonos celulares. Los presos tienen más libertad para tener estas cosas, para hablar por celular o para usar Internet dentro de las prisiones. Es parte del acuerdo con el gobierno. El estado se tiró y la Policía perdió como resultado.[7]

Estas concesiones carcelarias les permitieron a los miembros encarcelados del Comando mediar en disputas en la calle y juzgar a aquellos que habían violado sus normas. En la calle, la policía dejó que el Comando mantuviera su control sobre la venta minorista de drogas, a cambio de su garantía de reducir los niveles de violencia. Con la anuencia de la policía y la sociedad civil, el Comando construyó un modelo propio de gobernanza local en los territorios que controla (Feltran, 2011; Denyer Willis, 2015). El entonces jefe de la división de delito complejo de la Policía Civil ilustró cómo funcionaba este sistema:

En otro caso, la Policía mató cuatro individuos, incluyendo el hijo de uno de los líderes en prisión. Los amigos del muerto dijeron que iban a vengarse, pero desde la prisión dijeron que les importaba el dinero, no la venganza. Tenían que administrar el negocio [de la venta de droga], no meterse con la policía.[8]

El resultado fue que se pudo mantener la baja tasa de homicidio que el Estado y la ciudad de São Paulo habían logrado desde principios del siglo (Gráfico 1). La misma permaneció durante años por debajo de los 10 homicidios por 100 mil habitantes, siendo una de las más bajas de todo Brasil. Más aún, se mantuvo relativamente estable el número de homicidios producto de la intervención policial (gráfico 2) y disminuyó la ratio entre civiles muertos y heridos, lo cual suele ser tomado como indicador de abuso de la fuerza letal.

 

Gráfico 1. Tasas de homicidio en São Paulo por región (2001-2015)

Fuente: elaboración del autor con datos de la Secretaría de Seguridad Pública de São Paulo

 

Gráfico 2. Evolución de muertes producto de intervención policial en São Paulo (1981-2014)

Fuente: Elaboración del autor basado en datos del Núcleo de Estudios de la Violencia de la Universidad de São Paulo (NEV-USP), la Secretaría de Seguridad de São Paulo, Caldeira (2000)y Pinheiro et al. (1991)

 

Como comprobación de la importancia de este acuerdo, cuando el Estado de São Paulo decidió suspender temporariamente el acuerdo en mayo de 2012 hubo un aumento significativo de civiles y policías muertos hasta noviembre, a partir de que el entonces Secretario de Seguridad decidiera usar a la ROTA, la tropa de elite de la policía militar, para enfrentar al PCC. Este escuadrón mató a 45 personas en la primera mitad de 2012, el doble que en el mismo período de 2010. A su vez, fueron asesinados 106 policías, casi el doble que en 2011 (56), la mayoría de ellos fuera de servicio, víctimas de atentados del Comando (Willis, 2012). Esta confrontación renovada duró hasta noviembre, cuando fue reemplazado el Secretario de Seguridad y se reestableció el acuerdo.

Este resultado se debió en gran parte a la coordinación de la policía estadual de SP. En particular, la policía debió restringir su propensión a la violencia y a la corrupción extrema para no desestabilizar el acuerdo. Desde al menos 1997, el gobierno estadual promovió cambios tendientes a la profesionalización de la policía, de modo tal de reducir sus niveles de abuso de la fuerza y violaciones de derechos humanos que fueron mantenidas por diferentes administraciones. Por ejemplo, el gobierno de Mario Covas (1995-2001) implementó programas de reducción de la violencia y aprehensión de armas de fuego, un sistema de monitoreo de las acciones de la policía en tiempo real y divisiones especializadas en la investigación de homicidios y delito complejo. También se creó una oficina de control externo de la violencia institucional y se ejerció un control más férreo de las acciones policiales para evitar víctimas fatales. Tal como me dijo un ex Secretario de Seguridad Estadual, los gestos del poder político a la policía son fundamentales:

Con la Policía es así: si hace un discurso que piensa que es solo para la multitud, pero la policía lo escucha. Entonces, si dice: “¡La Policía va a ser dura! ¡Va a combatir el delito!, el policía en la calle piensa que lo están liberando y va adelante con todo.[9]  

Asimismo, la policía de São Paulo se abstuvo de iniciar confrontaciones violentas con el PCC, para evitar que las mismas generaran una espiral de violencia que terminara con más policías y civiles muertos. Varios policías me comentaron que sus superiores y los gobernantes disfrazaban a los asesinatos de sus compañeros a manos del PCC como homicidios en ocasión de robo para evitar que salieran a clamar venganza. Un teniente de la Policía Militar me decía:

Solía ser que cuando un policía era víctima de robo u homicidio, los de su Compañía o Batallón aumentaban su actividad para que el crimen no quedara impune. Hoy, esa información no se comunica, para que la policía no actúe. Los homicidios son disfrazados. Las tropas se sienten ignoradas y creen que los criminales actúan con impunidad.[10]

De esta manera, la coordinación interna de la policía, sobre todo de sus contingentes militares, para evitar confrontaciones violentas con el PCC, contribuyó a la estabilidad de la violencia criminal en São Paulo. En otras palabras, se trató de una regulación basada en la negociación y con baja conflictividad como resultado.

La policía de la provincia de Buenos Aires llegó a un resultado similar, aunque por una vía distinta. Al asumir el poder en 2007, el gobernador Daniel Scioli desarmó las reformas iniciadas por su antecesor, las cuales intentaban restringir los negocios ilegales de la policía.[11] Lo que siguió fue una politización de la policía que habría incluido la centralización de la recaudación de actividades delictivas en las arcas del gobierno provincial.

Esta visión, si bien no ha sido confirmada por una investigación judicial, es compartida por todo el arco político opositor. Un diputado estadual de una facción rival dentro del partido de gobierno afirmó en nuestra entrevista que “el sciolismo se empezó a financiar con plata de la corrupción policial. El gran salto en la magnitud de financiamiento de la policía ocurre cuando el sciolismo ordena mayores niveles de contribución. Esto coincide con su cálculo en ese momento [2011] de romper con la presidenta Cristina [Kirchner]”.[12] Otro legislador opositor agregaba que entre “entre el ministro de seguridad y los intendentes municipales están discutiendo quién se queda con la plata”.[13] Gran parte de estos fondos provendría de los “impuestos” que cobraba la policía para proteger vendedores minoristas de drogas en el Conurbano Bonaerense.

La investigación desarrollada sugiere que la protección policial se ejerció de modo coordinado, en el sentido de que el sistema de recaudación permeaba la organización policial y moldeaba el comportamiento de sus miembros. Uno de los legisladores de la oposición narró un episodio que ilustra cómo el entonces subjefe de la policía supervisaba que sus oficiales no molestaran a narcotraficantes de envergadura:

Yo he tenido el testimonio de un policía que se enteró de que había una negociación por droga en el taller; evalúa en ese momento que si da aviso a la justicia federal le sacaban el caso y se arruinaba entonces decidió allanar sin la orden, porque como era un taller, por la ley de desarmaderos estaba habilitado a entrar in fraganti. Entra al galpón, reducen a los dos custodios armados y lo ven a Sancho [el narcotraficante] en el fondo hablando por teléfono inmutable. Empieza a caminar hacia el fondo del salón y a la mitad le suena el Handy: [reproduce el diálogo] ‘Ya lo llamo jefe que estoy en un operativo.’ Del otro lado: ‘Levanta de donde estás.’ ‘No, pero jefe’ – ‘Levantá ya de donde estás.’ Se tuvo que ir. Era el actual jefe de policía en el otro lado y era con quien estaba hablando Sancho, en ese momento, el número dos de la fuerza. Está absolutamente corrompido de arriba hacia abajo y abajo no está tan generalizado, pero se cumplen órdenes.[14]   

Asimismo, otros entrevistados sugirieron que el gobierno provincial ubicaba comisarios funcionales en los puntos clave que le aseguraran la debida recaudación del narcotráfico. Un integrante de la cúpula policial, ya retirado, me lo explicó en estos términos: “Cuando volví de vacaciones, renuncié porque me habían puesto tres comisarios en la zona de San Martín, por pedidos políticos. Eran justo las comisarías por donde pasa la droga que entra al norte del Gran Buenos Aires. No se puede poner a un zorro a cuidar a las gallinas”.[15]

Además de monitorear las rutas de ingreso de la droga, la policía protegía a distribuidores minoristas avisándoles de próximos allanamientos e incluso vendiéndoles la misma droga que secuestraban. Una investigación de la Policía Federal descubrió que un grupo de policías de distinto grado recibían entre 500 y 3000 dólares por mes para proteger a una banda de narcotraficantes (Di Nicola, 2015).

La muestra más cabal de involucramiento policial sistémico en el narcotráfico ocurrió en el Caso Candela, acontecido en agosto de 2011. Luego de que una nena de nueve años de un municipio pobre del Gran Buenos Aires fuera secuestrada y asesinada, una Comisión Legislativa que revisó el caso concluyó que la policía y el poder judicial manipularon la investigación para que no transcendieran los vínculos de protección policial al grupo de narcotraficantes que operaba en esa zona (Sain, 2017).[16] Si bien la Comisión recomendó la destitución del jefe de la policía y varias autoridades policiales, la mayoría mantuvo sus cargos, lo cual demuestra el escaso poder de presión que tenía el poder legislativo en este momento.

El gobierno provincial rara vez manifestó preocupación por la corrupción policial, al menos en lo que respecta a sus respuestas institucionales. La Oficina de Asuntos Internos del Ministerio de Seguridad, si bien no dependía de la policía, no tenía un rol investigativo, mucho menos cuando se trataba de cuestiones graves.[17] La justicia frecuentemente operaba en connivencia con la policía, como demostraron el caso anteriormente citado y el de un fiscal de otro municipio, procesado por encubrir a narcotraficantes. Finalmente, a diferencia de gestiones anteriores, tampoco se realizaron purgas masivas de la policía para remover a jerarcas presuntamente vinculados a negocios ilegales. 

Sin embargo, durante este período, la violencia en la Provincia se mantuvo estable. Los homicidios dolosos aumentaron solo un 5 por ciento entre 2008 y 2015, la mitad del crecimiento a nivel nacional, e incluso descendieron un 10 por ciento entre 2009 y 2012.[18] Asimismo, los homicidios en ocasión de robo disminuyeron un 24 por ciento en este último período. Este descenso es llamativo tratándose de un mercado de venta de droga extremadamente fragmentado y de varios municipios con alta marginalidad social. A diferencia de Rosario, donde los conflictos interpersonales escalaban a guerras entre bandas, no hubo tales experiencias en Buenos Aires durante este período. Esto contrasta también con la situación anterior de proliferación de secuestros y asesinatos de individuos vinculados a la actividad durante la década anterior. Este caso demuestra que, cuando existe coordinación intra-agencial, aunque sea con la finalidad de recaudar fondos ilegales, puede controlarse la violencia, al menos en el corto plazo.

 

Regímenes no coordinados: Río de Janeiro y Rosario

Contrario a lo que ocurrió en São Paulo y Buenos Aires, las ciudades de Rio de Janeiro y Rosario se caracterizan principalmente por una regulación no coordinada del narcotráfico, basada en la aplicación indiscriminada, arbitraria y fragmentada de la violencia y la corrupción por parte de la policía. Esto generó un aumento sustantivo de sus respectivos niveles de violencia: en el caso de Rio de Janeiro, desde la democratización hasta, al menos, fines de la primera década del 2000; en el caso de Santa Fe, entre mediados del 2000 y la actualidad. En el primer caso, esto se debe a los múltiples ciclos de reformas fallidas por parte del gobierno estadual. En el segundo, se relaciona fundamentalmente con el desgobierno político de la policía durante las administraciones socialistas que gobernaron desde 2007.

En Rio de Janeiro, sobre todo antes de la implementación del programa de Unidades de Policía Pacificadora (UPP), la policía enfrentaba al narcotráfico, sobre todo a su manifestación de venta minorista en las favelas de la ciudad, mediante una combinación arbitraria de violencia y corrupción. Durante décadas, la acción de la Policía Militar contra el narcotráfico consistía en irrupciones espontáneas sin autorización política en las favelas para arrestar o matar supuestos traficantes e intimidar a la población. Tal como me dijo un ex capitán de la BOPE, la tropa de elite de la Policía Militar: “No había política de seguridad, ni para la PM ni para la BOPE. Entrábamos de noche, matábamos a dos o tres traficantes, incautábamos algunas armas y esa era nuestra medida de éxito.”[19]

Mientras que en algunas ocasiones se trataba de enfrentamientos parejos, el número de muertos civiles superó ampliamente las bajas policiales durante este período (Cano, 1997). Esta alta tasa se debía en parte a la presunción de culpabilidad que legitimaba la muerte de un residente de la favela a manos de la policía, además de las múltiples víctimas producto de balas perdidas.

Asimismo, la policía reiteradamente extorsionaba, amenazaba, torturaba e incluso secuestraba a miembros de las facciones criminales a cambio de un canon de protección. Un ex miembro de una facción criminal me contó una experiencia de esta índole con la policía:

Siempre había tiroteos con la policía. También la policía entraba y secuestraba y extorsionaba a los bandidos. Una vez me agarraron y me sacaron 350 mil reales. La última vez, cuando estaba fuera del crimen, me prendieron y sólo tenía para darles 20 mil reales, lo último que me quedaba. Tuve que llamar a su hermano para decirle dónde estaba el dinero y que lo trajera a la delegación para que me liberaran. Una vez el comandante del batallón le dijo que si volvía a pasar por ahí lo iban a matar.[20]

Este comportamiento no contribuía a la estabilidad ni otorgaba horizontes claros de negocio a los traficantes, pues era realizado por múltiples entidades policiales sin coordinación entre sí. La respuesta más frecuente de las facciones criminales ante el comportamiento predatorio de la policía era, por ende, violenta. Como decía el entrevistado anterior, “siempre había tiroteos con la policía”. Esto derivó en que Rio sea, por años, una de las ciudades más violentas de América Latina, con tasas de homicidio superiores a 40 casos por 100 mil habitantes hasta bien entrado el siglo XXI (ver gráfico 3). Si bien esta violencia disminuyó con la implementación de las Unidades de Policía Pacificadora (UPP) en varias favelas de la ciudad de Rio, este esfuerzo estatal estaba restringido a ciertas partes de la ciudad y sufrió fuertes golpes a su legitimidad luego de múltiples intervenciones violentas que recordaban al estilo de policiamiento anterior. En gran parte, esta falta de coordinación interna dentro de la Policía de Rio se debió a los ciclos de reformas parciales o inconclusas por parte de sucesivas administraciones estaduales, que alternaban programas de policiamiento comunitario y preocupación por los derechos humanos con discursos punitivos que prometían liquidar a los traficantes y terminar con la violencia.

 

Gráfico 3. Tasa de homicídios en Rio de Janeiro, por región (1991-2015)

Fuente: elaboración del autor del Instituto de Seguridad Pública de Rio de Janeiro

 

Mientras que la regulación fragmentada por parte de la policía en Rio de Janeiro se puede rastrear desde los años ochenta, en Rosario, la ciudad más importante de la provincia de Santa Fe en Argentina, este es un fenómeno más reciente. Rosario es un punto neurálgico para la confluencia del tránsito de droga al resto del país y al exterior dadas sus conexiones fluviales y terrestres y su infraestructura portuaria.[21] A partir de la década del 2000, aumentó dramáticamente el negocio del narcotráfico en la ciudad; entre 2002 y 2012 el volumen de cocaína incautada creció un 1300 por ciento.[22] Bandas criminales afincadas en barrios vulnerables del área metropolitana aprovecharon para entrar en el negocio y comenzaron las disputas por el dominio del territorio.

El crecimiento del negocio presentó una gran oportunidad para la recaudación policial que hasta entonces se había concentrado en el juego clandestino aunque ya había tenido conexiones con el incipiente mundo del narcotráfico (Del Frade, 2000). Según diferentes actores políticos y policiales, el gobierno santafesino no tenía interés en recaudar las ganancias ilícitas de la policía. Esto generó que los miembros de la fuerza comenzaran a administrar esos negocios para su exclusivo beneficio propio.

La regulación del narcotráfico por parte de la policía santafesina imposibilitó un equilibrio de mercado y contribuyó al aumento de la violencia en Rosario. Sin la supervisión política ni coordinación interna de São Paulo o Buenos Aires, policías de distintas unidades establecieron acuerdos fragmentados para proteger a distintas bandas involucradas en el narcotráfico. Esto se evidenció en diferentes episodios que vinculaban a miembros de la fuerza con actores criminales. La modalidad principal de distribución minorista de droga en Rosario son los denominados bunkers, construcciones precarias en barrios vulnerables custodiadas por miembros de las bandas criminales, muchas veces niños y adolescentes. Éstos manejaban la venta minorista a cuenta de los grupos más poderosos. Un referente de movimientos sociales que trabaja en uno de estos barrios explicaba esta expansión horizontal del negocio del narcotráfico y la violencia asociada al mismo producto de la (des)regulación policial:

Hoy por hoy lo que ha pasado con el narcotráfico producto de la desregulación, del autogobierno factico de las fuerzas policiales es que el negocio se ha horizontalizado. Han proliferado pequeñas pymes familiares que se dedican al negocio de la droga sin tener la cualidad de narcotraficantes de peso. Son pequeñas familias que montaron un quiosquito en un barrio y que están en constante disputa con otras pequeñas bandas y obviamente todas en profunda connivencia con la fuerza policial. Inclusive lo que se está tornando un problema para la fuerza policial es que se le está haciendo un serio problema regular todo eso. Porque al horizontalizarse esa economía delictiva y al ser tan masivo, a la propia fuerza policial le es muy difícil controlar ese territorio. El proceso que se está dando es de horizontalización de la violencia. Todo tipo de conflicto, en la mayoría de los casos, hoy se soluciona a los tiros.[23]

Otros referentes estatales mencionaron esta regulación descentralizada por parte del Estado. Un juez federal, encargado de investigar el narcotráfico en la zona, me dijo que “cada policía administraba dos o tres bunkers con lo cual, la corrupción policial, que siempre existió, se volvió escandalosa”.[24] Un ex ministro de seguridad del propio gobierno socialista admitió que, anteriormente la corrupción policial estaba centralizada en los jerarcas de la organización, mientras que ahora “hasta el cabo Cacho te pide la guita”.[25]

Esta regulación ineficiente del mercado de venta de drogas se reflejó en un incremento dramático de la violencia en la ciudad de Rosario. Mientras que en 2010 el registro era de 10 homicidios por 100 mil habitantes, en 2013 la tasa era más del doble (ver gráfico 4). Algo parecido ocurrió en la ciudad capital de Santa Fe, que en 2015 fue la ciudad más violenta del país, con más de 30 homicidios por 100 mil habitantes. Igualmente, llamativa fue la modalidad de varios de estos homicidios, cometidos por asesinos contratados versados en la materia (sicarios). 

 

Gráfico 4. Tasa de homicidios en el departamento de Rosario (2002-2015)

Fuente: Ministerio Público de la Acusación, Provincia de Santa Fe

 

La corrupción policial no se agotaba en la protección de bunkers. Algunos oficiales que colaboraban con una de las principales bandas les avisaban tanto de movimientos de las autoridades como de sus competidores. De esta forma también contribuyeron al aumento de la violencia. Por un lado, algunos integrantes de la policía santafesina colaboraron en los homicidios que derivaron del asesinato de uno de los líderes de la principal banda de narcotraficantes, los Cantero, avisándoles del movimiento de sospechosos y testigos (De los Santos y Lascano, 2017). Por otro lado, la policía autorizaba la invasión de bunkers manejados por competidores por parte de los Cantero, lo cual la banda realizaba de modo violento, incluso con muertes fatales.[26] En definitiva, tanto en Rosario como en Rio de Janeiro, la corrupción policial no era una alternativa frente a la violencia criminal, sino que estaba directamente asociada a ella.

 

Conclusión

El narcotráfico es un mercado ilícito que está presente en varias formas en la sociedad. Su naturaleza trasnacional no anula el impacto que tiene a nivel local, sobre todo en comunidades socialmente vulnerables. Frente a esta situación, con recursos limitados y discreción para aplicar el marco jurídico vigente, las fuerzas policiales de países con instituciones formales débiles regulan el tráfico minorista. El grado de coordinación de esta agencia estatal incide en el tipo de regulación que llevan a cabo y los subsecuentes niveles de violencia asociados al narcotráfico.

Uno de los corolarios de este trabajo es que un abordaje integral del narcotráfico debe necesariamente tener en cuenta sus efectos en términos de seguridad ciudadana. Más aún, debe considerar cuáles son las consecuencias de distintas intervenciones del Estado en la regulación de este mercado. Con frecuencia, como hemos visto en los casos de Rosario y Rio de Janeiro, las fuerzas policiales pueden agravar este problema en lugar de contribuir a resolverlo.

El otro corolario es que las políticas públicas que se formulen para combatir el narcotráfico deben tener en cuenta la debilidad institucional del contexto en que se sitúan. Esto no es meramente una cuestión de capacidad estatal, más allá de los bajos salarios de la policía, ya que se trata de las principales áreas metropolitanas del país, donde hay presencia estatal y, sobre todo, policial. Más bien, como vimos, es frecuentemente una decisión estratégica de la política y la policía cómo aborda este problema. El dilema es que actores con altos niveles de corrupción, como la policía de Buenos Aires, pueden tener una regulación efectiva en términos de contener los niveles de violencia, al menos en el corto plazo, el cual es más redituable para los actores políticos. A su vez, una reforma completa de la organización policial puede detonar una reacción de la fuerza que aumente los niveles de delito y violencia. Por consiguiente, los gobernantes políticos deben tener el compromiso y las condiciones de encarar cambios profundos a mediano plazo si quieren evitar que sus fuerzas de seguridad terminen estableciendo vínculos asociativos con la delincuencia organizada.

 

Nota sobre el autor:                                                                  

Hernán Flom. Doctor en Ciencia Política (Universidad de California, Berkeley). Posteriormente obtuvo una beca postdoctoral en el Kellogg Institute for International Studies de la Universidad de Notre Dame. Investigador en temas de política de seguridad y su vinculación con el crimen organizado en América Latina. Email: hernan.flom@gmail.com

 

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[1] En ocasiones, por supuesto, los gobiernos han echado mano de las fuerzas armadas para enfrentar el narcotráfico. De igual manera, esto no quita que haya políticas públicas para abordar el narcotráfico por fuera de la seguridad.

[2] Podría mencionarse también el lavado del dinero procedente de esta actividad.

[3] A diferencia de Centroamérica y México, donde está más fuertemente asociada al control de rutas para el tránsito internacional.

[4] Ortega (2018)muestra que los salarios de la policía en América Latina son, en promedio, 16% más bajos que el resto de la administración pública.

[5] La ineficacia de la respuesta punitiva extrema quedó evidenciada con el fracaso de la estrategia de descabezamiento empleado por el gobierno mexicano contra los cárteles (Calderon et al. 2015). Asimismo, un trabajo reciente de Anneke Osse e Ignacio Cano encontró una correlación directa entre la violencia policial y las tasas de homicidios totales de los países en América Latina (Osse and Cano 2017).

[6] Los nombres de los entrevistados se omiten para garantizar su anonimidad.

[7] Entrevista del autor con teniente de la Policía Militar del Estado de São Paulo.

[8] Entrevista del autor con ex jefe de división de investigación de delito complejo de la Policía Civil de São Paulo.

[9] Entrevista del autor al ex Secretario de Seguridad de São Paulo.

[10] Entrevista del autor con teniente de la Policía Militar de São Paulo.

[11] Entrevista del autor con el ex funcionario de alto rango del Ministerio de Seguridad de Buenos Aires.

[12] Entrevista del autor con diputado de la provincia de Buenos Aires #1.

[13] Entrevista del autor con diputado de la provincia de Buenos Aires #2.

[14] Entrevista del autor con diputado de la provincia de Buenos Aires #3.

[15] Entrevista del autor con ex miembro de la cúpula de la policía de la provincia de Buenos Aires.

[16] Ver el informe de la comisión en http://www.senado-ba.gob.ar/informe_candela.aspx.

[17] Entrevista del autor con funcionarios de la Auditoría General de Asuntos Internos del Ministerio de Seguridad.

[18] Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación.

[19] Entrevista del autor con ex Capitán del Batallón de Operaciones Especiales (BOPE) de la Policía Militar de Rio de Janeiro.

[20] Entrevista del autor con miembro de organización no gubernamental, ex integrante de una facción criminal de Rio de Janeiro. Ver también Gay (2005).

[21] Aproximadamente el 70 por ciento de la soja del país sale de puertos de Rosario.

[22] Fuente: Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe, 2013.

[23] Entrevista con referente de movimiento social de Rosario.

[24] Entrevista del autor con juez federal.

[25] Entrevista del autor con ex ministro de seguridad de Santa Fe.

[26] Entrevista del autor con fiscal a cargo de la causa contra los Canteros.

 

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