Modernización del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México

MANUEL IGNACIO BALCAZAR VILLAREAL

Instituto de Administración Pública de Chiapas, México

 

Title: Modernization of the Strategic Intelligence System for National Security in Mexico

Resumen: Derivado de la revisión y análisis de la producción de inteligencia estratégica nacional, y sus implicaciones para la Seguridad Nacional en México, se propone un modelo que sistematice e integre los componentes identificados, con la finalidad de aportar elementos que fortalezcan las capacidades de inteligencia nacional. La propuesta es el resultado de las entrevistas a productores y consumidores de inteligencia, así como experiencia académica y profesional del autor, después de analizar el funcionamiento de otros sistemas y mecanismos colegiados.

Palabras clave: Inteligencia estratégica, Seguridad nacional, Sistema de inteligencia.

Abstract: Derived from the review and analysis of the production of national strategic intelligence, and its implications for National Security in Mexico, a model is proposed that systematizes and integrates the identified components, in order to provide elements that strengthen intelligence capabilities national. The proposal is the result of interviews with producers and consumers of intelligence, as well as academic and professional experience of the author, after analyzing the functioning of other systems and collegiate mechanisms.

Keywords: Intelligence system, National security, Strategic intelligence.

Recibido: 22 de febrero de 2019. Aceptado: 29 de marzo de 2019.

Para citar este artículo/To cite this articleManuel Ignacio Balcazar Villareal, “Modernización del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México”, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 5, No. 1, (2019), pp. 71-81. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.9.6

 

Introducción

Derivado de la revisión y análisis de la producción de inteligencia estratégica nacional, y sus implicaciones para la Seguridad Nacional en México, se propone un modelo que sistematice e integre los componentes identificados, con la finalidad de aportar elementos que fortalezcan las capacidades de inteligencia nacional.

La propuesta es el resultado de las entrevistas a productores y consumidores de inteligencia, así como experiencia académica y profesional del autor, después de analizar el funcionamiento de otros sistemas y mecanismos colegiados. Asimismo, se considera que:

 

Un modelo de decisión es sólo un medio para “resumir” un problema de decisión en una forma que permita la identificación y evaluación sistemática de todas las opciones de decisión del problema. Así se llega a una decisión escogiendo la opción que se considera como la “mejor” entre todas las disponibles (Taha, 1995: 3).

Bajo esta perspectiva, el modelo propuesto busca integrar todos los elementos que directamente influyen en el proceso de toma de decisiones del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México. Se debe considerar también que el país se encuentra aún en una fase de desarrollo de sus propias capacidades en la materia, librando un debate por la definición de los conceptos de seguridad (pública, ciudadana, interior y nacional), que en la sociedad política no parecieran estar del todo claros, mientras en la sociedad civil existe la necesidad de debatir a suficiencia el tema para identificar la mejor alternativa para el país.

El modelo parte de la necesidad de integrar de manera sistemática las capacidades, esfuerzos y recursos nacionales en materia de inteligencia desde una perspectiva estratégica, que se visualizan ausentes en México.

Actualmente se identifica que, en el marco de los tres órdenes de gobierno, poderes nacionales, así como elementos del poder nacional, se produce información, sin que se integre de una manera estratégica para la toma de decisiones y atención de problemas nacionales desde una visión estructural, motivando que las ventanas de vulnerabilidad se mantengan abiertas.

De esta manera, el modelo vigente de inteligencia se percibe desarticulado, sin una visión integral, motivando que prevalezcan riesgos y amenazas, con visiones fragmentadas.

El modelo presentado parte de revisión del marco legal, literatura vigente y entrevistas con productores y consumidores de inteligencia de origen civil y militar, con responsabilidades tanto en el orden federal como estatal, por lo que se considera que los elementos expuestos por ellos se reflejan en el modelo propuesto.

 

Desarrollo

Conceptualización general

El modelo (figura 1) considera cuatro dimensiones centrales (política, espacial, conceptual y legal programática) de las cuales se derivan procesos que involucran a distintos actores y los articulan entre sí de una manera integral.

En la dimensión política se considera la relación entre poderes de la Unión, destacando el rol del titular del Poder Ejecutivo Federal, al ser la figura que por mandato constitucional tiene la responsabilidad de encabezar las tareas de seguridad nacional, al encabezar el Consejo de Seguridad Nacional. Se resalta también el rol de los órdenes de gobierno como elementos generadores de insumos, así como entes de coordinación.

Con relación a la dimensión legal – programática, se considera el marco jurídico, en estrecha vinculación con la dimensión política, que impacta directamente a los instrumentos programáticos vigentes, como el Programa para la Seguridad Nacional (PSN), de carácter abierto, y la Agenda Nacional de Riesgos (ANR), de carácter cerrado. Debe mencionarse también la vinculación de estos instrumentos con los campos del poder nacional.

En la dimensión conceptual se considera un proceso de vinculación, en el marco de una comunidad de inteligencia, que integre el conocimiento más representativo del pensamiento nacional, e influya en los productos, procesos y niveles de inteligencia nacional, considerando experiencias de otras latitudes, pero atendiendo a características propias de la realidad mexicana.

Finalmente, la dimensión espacial está armonizada con las cinco dimensiones de la seguridad: nacional, binacional, regional, hemisférica e internacional, lo cual permite fortalecer la vertiente estratégica de la inteligencia nacional, partiendo de la realidad geopolítica mexicana.

 

Figura 1. Modelo de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional

Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas a productores y consumidores de inteligencia

 

Dimensión espacial

Esta dimensión está asociada con los niveles de seguridad, adicionando también el componente local. Se considera central que el Sistema de Inteligencia tenga como punto de referencia un área de aplicación geográfica, que permita mayor precisión en la generación de productos estratégicos, de acuerdo al espacio de interés, que para el modelo considera los siguientes componentes: 1) local; 2) nacional; 3) binacional; 4) regional; 5) hemisférico; y 6) global.

Como elemento primario en la generación de información, la esfera local sintetiza los datos de los contextos municipales y estatales, en tanto insumos centrales para identificar la dinámica de asimetrías, presiones, antagonismos y riesgos para la seguridad, previo a la generación de un impacto mayor.

Seguido de lo local, la esfera nacional es la integración de los intereses (públicos y privados), así como antagonismos generados en el seno de las 32 entidades federativas y todo el territorio nacional, considerando también mar territorial, espacio aéreo, fronteras e instalaciones estratégicas. Asimismo, esta esfera es la plataforma a través de la cual se articulan los intereses locales con la racionalidad nacional, y puntos más allá de las fronteras.

En este sentido, el componente binacional tiene especial relevancia, al enfocarse en la dinámica de los intereses con quienes México comparte directamente una frontera. Por razones históricas y geográficas, Estados Unidos es el principal país de atención; sin embargo, Guatemala y Belice se concentran en la lógica binacional, en tanto Estados nación vecinos con quienes se comparten más de 700 kilómetros de frontera al sur del país. Dentro de esta visión, también Cuba estaría considerado, por ubicarse dentro de los países integrantes de las fronteras marítimas mexicanas.

Por su parte el componente regional, incluye una noción geográfica mayor que lo binacional, al integrar las distintas racionalidades que interactúen. En el caso mexicano, lo regional se expresaría de manera doble, al incluir al país, por ubicación, en la región de América del Norte, junto con Canadá y Estados Unidos. También por criterios territoriales, pero reforzados por vínculos lingüísticos, religiosos, históricos y culturales, México forma parte de Centroamérica y el Caribe, con lo cual las dimensiones analíticas para la generación de inteligencia estratégica tienen un mayor reto, en el que el componente diplomático tiene un rol central.

Seguidamente, el enfoque hemisférico aglutina en su área de interés a todas las naciones que integran el continente, por lo que técnicamente esta dimensión incluiría desde la Patagonia hasta Groenlandia.

Finalmente, el componente internacional hace referencia al conjunto de naciones que orbitan en el orden mundial, y con los que el país interactúa en base a tratados e intereses comerciales, desde Asia hasta el Cono sur, pasando por Medio Oriente, Europa y África, que en ocasiones por su lejanía podrían no ser considerados en el tablero de intereses nacionales, pero que requiere ser visualizado, particularmente en un mundo globalizado.

 

Dimensión conceptual

En este apartado el modelo considera la inteligencia con cuatro componentes: 1) productos; 2) procesos; 3) niveles; y 4) nuevos conceptos, considerando un eje transversal hacia los campos de poder e integrantes de lo que se propone sean los integrantes de la comunidad de inteligencia.

Con relación a los productos, se propone que tomen como referencia lo establecido en el Programa para la Seguridad Nacional (2013), distinguiendo entre los temas estratégicos y los coyunturales, así como los temas identificados en la Agenda Nacional de Riesgos.

Estos elementos permitirán la generación de productos “básico – descriptivos”, que establezcan las características generales de cada uno de los temas o fenómenos de interés nacional, mismos que se actualizarán de manera sistemática, en función de la naturaleza de los fenómenos, que define la cantidad y velocidad con la que fluye la información para mantener vigente, en lo que Kent (1994)  llama etapa “periódica – complementaria”, y sería la base para la generación de prospectiva, llamada por Kent “evaluativo – especulativa”, visualizando posibles cursos de acción, escenarios y pronósticos sobre el comportamiento, tendencia o desenlace de actores, fenómenos o temas de interés para el Sistema.

Seguidamente a los productos, la dimensión conceptual también incorpora en los procesos, a los dos actores involucrados: consumidores y productores de inteligencia, que funcionan en una relación simbiótica, en la que la retroalimentación es central para mantener el Sistema funcionando en óptimas condiciones. Debe reconocerse que la retroalimentación es quizá el aspecto más complejo de los procesos, tanto por el diseño institucional de las organizaciones de inteligencia como por la dinámica de éstas, lo cual en ocasiones limita que los productores puedan conocer la visión de los consumidores con relación a las necesidades que cubren los productos.

En el caso de los productores, una de las mayores responsabilidades es apegarse a la objetivad en las presentaciones a los consumidores, considerando los valores del Estado nación, sobre las lógicas de grupo o filiaciones políticas, que en ocasiones pueden generar sesgos y alterar el equilibrio en la funcionalidad del Sistema, limitando sus capacidades y minimizando sus resultados.

Para los consumidores, el modelo plantea cercanía completa con los productores, a fin de contar con mayores elementos para entender la cultura de inteligencia nacional, así como la naturaleza de productos básicos, lo cual fortalecería la retroalimentación, comenzando por mecanismos de presentación y entrega de los productos, con el objetivo de satisfacer en el consumidor el sentido de utilidad para el proceso de toma de decisiones.

Otro de los componentes del concepto de inteligencia, se ubica en los niveles de acopio y producción, correspondientes a distintos segmentos de atención en el tiempo y espacio, distinguiendo entre lo operativo, táctico y estratégico (figura 2), que resulta fundamental para que el Sistema cumpla con las expectativas de su función, siendo lo estratégico lo prioritario, aunque paradójicamente lo más complejo, tanto por implicar mayor espacio como tiempo de atención.

Figura 2. Niveles de inteligencia y relación tiempo/espacio

Fuente: Elaboración propia con base en Kent (1994)

 

Cabe señalar que aun cuando asuntos de índole nacional puedan ser atendidos de manera inmediata o coyuntural, ello no implica que su ámbito de funcionalidad dentro del Sistema de Inteligencia Estratégica sea el operativo, ya que ello lo desequilibraría y aceleraría la entropía de las otras dimensiones que interactúan.

Otro de los componentes conceptuales son las nuevas categorías, que deben estar de manera permanente en revisión y ajuste, para incorporar las apreciaciones más actuales. Para el caso mexicano se proponen los siguientes términos:

Fusión: surgió en Estados Unidos, como una de las conclusiones de la Comisión para investigar al 9/11, que determinó la existencia de elementos de información que hubieran podido generar una alerta preventiva, de haber estado todos los datos “fusionados”, y no dispersos entre distintas agencias y órdenes de gobierno. En el caso mexicano es evidente que, por el diseño político – administrativo, el flujo de información municipal y estatal hacia el orden federal tiene un camino atípico y no sistemático, que limita el alcance estratégico. Bajo este enfoque la aplicación de este concepto podría ser una alternativa para fortalecer el enfoque estratégico del sistema.

Adaptativo (figura 3): este término, empleado por Brockington (2012), hace referencia a un tipo de inteligencia que permite entender y generar productos para conflictos asimétricos y de IV Generación. De acuerdo a Beebe y Beebe (2012) el enfoque adaptativo presenta las siguientes características:

 

Figura 3. Características de los sistemas y problemas adaptativos complejos

Fuente: Beebe y Beebe (2012)

Resulta evidente que los términos señalados anteriormente requieren una versión propia y adecuada para la realidad nacional, para lo que es necesario que la comunidad de inteligencia, último componente de la dimensión conceptual, revise, adapte, actualice y genere categorías propias para la inteligencia nacional.

De esta manera, la comunidad de inteligencia estaría integrada por académicos, responsables de la orientación conceptual y doctrinaria, de una manera formal y específica. Esta orientación sería en estrecha comunicación con los servidores públicos de los tres órdenes de gobierno, para lo cual el gobierno federal tendría las facultades de gestión y coordinación con elementos de la sociedad civil, quienes serían aportarían los principales elementos de atención para la comunidad.

Adicionalmente la participación de los científicos resultará central para el desarrollo de algoritmos especializados para la medición del impacto de los temas identificados en la Agenda Nacional de Riesgos, así como incorporación de elementos tecnológicos o desarrollo de proyectos coordinados entre entidades y órdenes de gobierno, así como otros países.

 

Dimensión política

Esta dimensión es quizá la de mayor relevancia dentro del modelo, al integrar a los tres poderes de la Unión: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Sin embargo, es también quizá la que presente mayores desafíos, ya que se percibe en la esfera política una lejanía con los conceptos de inteligencia y seguridad nacional.

En el caso del Poder Ejecutivo Federal, es la instancia a la que legalmente corresponde dictar la Política en Materia de Seguridad Nacional, y de manera vinculada de inteligencia, por lo que le corresponde encabezar el sistema, en coordinación con las entidades federativas.

En complemento, la coordinación considera también la participación del Poder Legislativo, que se suma en específico a través de la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional, pero cuenta con un gran potencial a través de las demás comisiones que representan las distintas expresiones del poder nacional, además de ser el foro natural de representación de la sociedad mexicana.

Por otra parte, el Poder Judicial tiene especial relevancia en el marco del Sistema, en tanto ente con las capacidades de generar equilibrios mediante la impartición de justicia y consolidación de un Estado de Derecho que genere las condiciones para la estabilidad y desarrollo. En este contexto debe destacarse también el reto que implica la aplicación del Sistema de Justicia Penal, que se encuentra actualmente en un proceso de transición hacia un nuevo paradigma, que en el cambio ha generado un amplio espectro de incertidumbre.

Como parte de la interacción entre el Poder Ejecutivo y Poder Judicial, el marco jurídico tendría un impacto transversal en el sistema, al ser el nodo responsable de generar y regular todos los elementos concurrentes, lo que mostraría un sistema autoregulado o autopoiético, en los términos planteados por Luhmann (2009). Esto representaría que mientras más amplitud se logre en el espectro de elementos dentro del sistema, la estabilidad, construida mediante el marco legal, tendría mayor solidez.

Dentro del modelo, se considera que un punto de convergencia y fortalecimiento de la coordinación entre órdenes de gobierno y poderes es la profesionalización de los servicios de inteligencia, ya que se requiere una plataforma de “conocimiento común”, que podría generarse en el seno de la comunidad de inteligencia.

La dimensión política considera también, dentro de uno de sus nodos, las relaciones cívico – militares, aún en desarrollo, y que pasa también por el marco jurídico, al necesitar una plataforma mínima de diálogo y entendimiento entre componentes del Estado mexicano, que, por la historia nacional del último siglo, aún tienen un gran potencial de desarrollo.

 

Dimensión programática

Otro de los elementos derivados del marco jurídico dentro del Sistema es el establecimiento de la dimensión legal – programática, que da soporte legal a todas las actividades de los entes articulados dentro del sistema, así como coordinación de instrumentos de planeación, como son el Plan Nacional de Desarrollo, Agenda Nacional de Riesgos y Programa para la Seguridad Nacional, que aun cuando actualmente no se encuentra atado al ejercicio presupuestal, implica el ejercicio de recursos públicos, y debería ser considerado el destino de recursos para proyectos específicos de carácter estratégicos para la seguridad nacional, como el resguardo de fronteras (terrestre, aéreas y marítimas), cuidado de instalaciones estratégicas y atención a recursos naturales y suficiencia energética, que involucren la concurrencia de los cuatro campos del poder nacional, y éstos a su vez se vinculen a la comunidad de inteligencia, ya descrita anteriormente.

Dentro de esta dimensión legal programática se estima que el Consejo de Seguridad Nacional es, mientras no exista una regulación específica y órgano colegiado de alto nivel sobre inteligencia, la instancia más apropiada para que el modelo de inteligencia estratégica para la seguridad nacional inicie las tareas de modernización.

Como un primer paso se considera que la tarea prioritaria sería un iniciativa del titular del Poder Ejecutivo Federal para profesionalización permanente de los mandos medios y superiores relacionados con temas asociados al seguimiento de la Agenda Nacional de Riesgos en los tres órdenes de gobierno, así como Poder Legislativo y Ejecutivo, para generar un diagnóstico que identifique ventanas de oportunidad y vulnerabilidad en el Sistema de Seguridad Nacional, lo que permitiría elaborar el marco jurídico aplicable a la inteligencia estratégica.

Derivado del diagnóstico, también sería posible iniciar un proceso de institucionalización de los procesos de interacción entre los distintos actores de los campos del poder nacional, que actualmente se generan, en algunos casos de manera informal, para ir integrando mecanismos de diálogo entre civiles, militares, órdenes de gobierno y poderes públicos.

Se considera también que administrativamente la estructura actual existente tendría que considerar la creación de una Comisión Nacional de Inteligencia, adscrita a la Presidencia de la República, a fin de coordinar los esfuerzos nacionales en el Poder Ejecutivo Federal, entidades federativas y municipios, además de los Poderes Legislativo y Judicial. De manera simultánea el establecimiento de áreas de inteligencia estratégica, o con las funciones de ella, en todas las dependencias de la administración pública federal, sería altamente recomendable.

 

Conclusiones

En el caso mexicano los antecedentes del Sistema de Inteligencia muestran su funcionamiento cuando se aplican en el contexto técnico y bajo una lógica estratégica, más allá de mitos, creencias, prejuicios, o desconocimiento de la inteligencia, como lo muestra la historia nacional en los últimos 100 años.

Debe señalarse también que en el diseño del sistema de inteligencia en México, se aprecia la influencia conceptual de Sherman Kent, lo cual resulta entendible por los vínculos con las agencias estadounidenses, que se reforzaron a partir de la década de 1960, tanto por el período de la Guerra Fría, como por la mayor estabilidad del sistema político mexicano, que permitió el inicio de la profesionalización de los servicios de inteligencia nacionales, así como menor dependencia del componente militar y mayor desarrollo de capacidades civiles.

Al 2019 se mantiene el desafío de la agenda criminal con gran vigencia, a lo cual se suma la necesidad de contener, acotar y prevenir los esquemas de corrupción institucional, que son unas de las más graves amenazas para la seguridad del país, al estar presentes en prácticamente todos los órdenes de gobierno, poderes del Estado, empresas y algunos elementos de la sociedad civil.

Uno de los principales retos para integrar el Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México es el desarrollo de una cultura de inteligencia entre la clase política -partidos políticos, órganos legislativos y tomadores de decisiones-, que con la ayuda de las Fuerzas Armadas -destacadas por su cobertura territorial, conocimiento e información del país-, construya una conceptualización de Inteligencia Estratégica que integre variables sociales, políticas, económicas y de seguridad desde una perspectiva integral que integre la información nacional para la toma de decisiones desde una visión de Estado, más que de partido o ideologías políticas.

Hasta ahora los cambios realizados en materia de inteligencia en el orden federal se han orientado principalmente hacia la parte orgánica, al crear un Centro Nacional de Inteligencia, adscrito a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, quedando pendiente la articulación integral del sistema con entidades federativas, municipios, sociedad civil y poderes, que serán los grandes desafíos para refundar el sistema.

El concepto de sistema se considera tan relevante como poco explorado en la integración de la inteligencia estratégica nacional. Su dimensionamiento y aplicación en el campo de poder político permitiría ampliar la visión nacional de inteligencia, así como horizontes de aplicación del proceso de toma de decisiones.

Se considera que, en la actual coyuntura nacional, marcada por la violencia, corrupción, inseguridad, disputa entre actores políticos y necesidad de articular un cambio estructural, el rediseño, impulso y fortalecimiento del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional puede ser una de las mejores inversiones del Estado mexicano.

 

Nota sobre el autor: 

Manuel Ignacio Balcazar Villareal. Especialista en inteligencia y seguridad nacional. Licenciado en Ciencias Políticas de la Universidad Iberoamericana (UIA) y Maestro en Administración Pública, con Mención Honorífica, del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). Candidato a Doctor en Administración Pública por el Instituto de Administración Pública de Chiapas (Examen de grado en proceso de programación). Entre otras especializaciones, es graduado del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS), de la Universidad de la Defensa Nacional (NDU), Washington, D.C. Cursó el Seminario de Prevención del Delito del Centro de Estudios sobre Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, obteniendo la distinción máxima. En 2008 fue becario del Departamento de Estado Norteamericano en la especialidad de Asuntos del Crimen Organizado Internacional. Profesionalmente se ha desempeñado en los tres órdenes de gobierno en México: Director General Adjunto de Seguridad Nacional (Presidencia de la República); Asesor del Jefe de la Unidad de Inteligencia Naval (Secretaría de Marina); Director de Investigación para la Equidad (Secretaría de Desarrollo Social de Chiapas); Jefe de la Unidad de Prevención del Delito (Secretaría Seguridad Pública de Chiapas), entre otros. Actualmente es Consultor Senior en MIM. En el ámbito académico ha sido conferencista en el Ministerio de Defensa en Guatemala (2006), y la Secretaría de Inteligencia del Ecuador (2014), además de instructor del ITESM, campus Monterrey (2017) en análisis de inteligencia. De 2004 a 2014 se desempeñó como profesor del Diplomado de Seguridad Nacional de la Universidad Iberoamericana.

 

Referencias

Beebe, Sarah Miller & Beebe, George, S. (2012), “Understanding the Non - Linear Event: A Framework for Complex System Analysis” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence, Vol. 25, No 3, pp. 508-528.

Brockington, Darin, L. (2012), Preventing Intelligence Failures in an Unpredictable 21st Century, Pensilvanya: Unites States Army War Collegue.

Kent, Sherman (1994), Inteligencia Estratégica para la Política Mundial Norteamericana, Argentina: Pleamar.

Luhmann, Niklas (2009), Introducción a la Teoría de Sistemas, México: Universidad Iberoamericana.

Presidencia de la República (2013), Programa para la Seguridad Nacional (2013-2018).

Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional, (2006). Recuperado el 15 de noviembre de 2015, de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/n18.pdf

Taha, Hamdy A. (1995), Investigación de Operaciones, Bogotá: Alfa Omega.

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