Evolución de la Seguridad Cooperativa en América del Sur

ANDREI SERBIN PONT

 

CRIES (Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales)

 

Title: The Evolution of Cooperative Security in South America

Resumen: La cooperación en materia de defensa y seguridad en la región es el resultado de un largo proceso que se ha visto fuertemente influenciado por la confluencia de experiencias regionales y subregionales, así como por las diferentes etapas de desarrollo del regionalismo. Estas experiencias proveyeron de un capital valioso para la creación de espacios de diálogo entre los países que permitiesen abordar temas vinculados a las divergencias y asimetrías en defensa, así como la generación de confianza mutua con el objetivo de desactivar las todavía presentes hipótesis de conflicto en la región y abordar posturas regionales frente a amenazas comunes.

Palabras clave: Defensa, Seguridad, América del Sur

Abstract: Regional cooperation in defense and security is the result of a long process that has been strongly influenced by the confluence of regional and subregional experiences, as well as by the different stages of development of regionalism. These experiences provided valuable capital for the creation of spaces for dialogue among countries that would allow addressing issues related to divergences and asymmetries in defense, as well as the generation of mutual trust with the aim of deactivating persisting conflict hypothesis in the region and address regional positions in the face of common threats.

Keywords: Defense, Security, South America

Recibido: 20 de Abril de 2018

Aceptado: 3 de Mayo de 2018

Para citar este artículo: Andrei Serbín Pont, “Evolución de la Seguridad Cooperativa en América del Sur”, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 4, No. 1, (2018), pp. 1-18. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.7.1

 

Introducción

Algunos autores entienden la seguridad cooperativa como un conjunto de acciones para prevenir la guerra o conflictos armados, evitando la puesta en marcha de medios necesarios para la agresión, por medio de compromisos cooperativos entre los Estados (Carter, Perry y Steinbruner, 2010). A nivel regional esto implica en la realización de acuerdos entre países vecinos para crear un acercamiento común a los temas de seguridad y contribuir a la construcción de la confianza mutua entre ellos. Por lo general estos arreglos se dan en el contexto de una arquitectura más amplia de gobernanza regional que se genera en el marco de un proceso o mecanismo de integración regional en materia de seguridad. La aplicación del concepto de seguridad cooperativa en la región ha implicado un cambio en las actitudes y las percepciones de los países, pasando de la hostilidad a la cooperación y de la coerción a la prevención (Fontana, 2006) en el contexto de un proceso de construcción de un marco de seguridad cooperativa a través de sucesivas etapas que han sido oportunamente delineadas por algunas analistas (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013). Por ende, la diferencia principal que implica la seguridad cooperativa es el cambio en los actores que pasan de enfrentar amenazas a su seguridad a buscar prevenir su aparición. En este marco, en nuestra región, encontramos tres debates principales en torno a la seguridad cooperativa.

El primero es que el desarrollo de los conceptos de seguridad y seguridad cooperativa han pasado por diferentes etapas en la región, por lo cual es importante contextualizar dicha evolución (Hanggi, 2005). Diferentes etapas y acercamientos a los procesos de regionalización implicaron diferentes prioridades y tratos a los temas de seguridad en cuanto a concepciones diferenciadas de los procesos de construcción de la gobernanza regional frente a amenazas y retos en el escenario externo internacional (Serbin y Serbin Pont, 2015). Esto es particularmente relevante en América Latina, dado que las diferentes etapas de los procesos de regionalización implicaron acercamientos diferentes a temas de gobernanza regional en materia de seguridad. Incluso, en el marco de estas diferentes etapas y combinaciones diferentes, la regionalización, restablecimiento y consolidación de la democracia y la seguridad cooperativa han sido elementos vinculados cercanamente en la región.

En segundo lugar, esta evolución y desarrollo amplió el debate relacionado con las teorías y conceptualizaciones de seguridad en el contexto regional (Serbin y Serbin Pont, 2015). Este debate está relacionado con las diferencias entre seguridad nacional, cooperativa, colectiva, democrática, humana y multidimensional como nociones claves en las diferentes modalidades de gobernanza regional de seguridad, y en el cambio de una interpretación predominantemente realista a institucionalistas neoliberales a constructivistas (Acharya, 2011). Todas estas conceptualizaciones, aun si contrastantes e incluso cuestionadas, son relevantes para el entendimiento de los procesos de construcción de mecanismos de gobernanza en seguridad en la región. También es relevante para el claro entendimiento de la prevalencia de diferentes acercamientos en materia de comunidades de seguridad, complejos de seguridad y gobernanza en seguridad como es tratado por Hurrell (1998) en cuanto a la conformación de una comunidad de seguridad en América del Sur que está orientada por premisas realistas sobre balance de poder, mientras que acercamientos más recientes a la gobernanza en materia de seguridad reflejan interpretaciones más constructivistas sobre el desarrollo de nuevas ideas e identidades y la creación de nuevas normas y arreglos de seguridad regionales, como se afirma en el preámbulo del Tratado Constitutivo de UNASUR[1]. Esto también se ve reflejado en el Artículo 4 inciso b del Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano[2] el uso del término identidad apunta a una interpretación constructivista sobre el desarrollo del espacio regional.

En tercer lugar, es importante señalar como estas conceptualizaciones y nociones se materializan en el actual contexto de fragmentación y desarrollo de diversas estructuras de gobernanza a niveles hemisférico, regional y sub-regional como los casos de la OEA, UNASUR, Tratado Marco de Seguridad de América Central, el ALBA y CELAC (Serbin, 2011).

 

La guerra fría y la doctrina de seguridad nacional

Durante la Guerra Fría, América Latina y el Caribe se vieron fuertemente influenciados por la política exterior norteamericana por medio de la doctrina de la seguridad nacional (DSN). Dicha doctrina no fue un concepto elaborado como tal, sino un conjunto de políticas implementadas por los EEUU con enfoque en la necesidad de que los países de la región emplearan a las fuerzas armadas para garantizar el orden interno con el fin de combatir aquellas ideologías y organizaciones que se vincularan con el comunismo. El objetivo era mantener al margen la intromisión soviética en la región durante la Guerra Fría (Velásquez Rivera, 2002; López, 2006). Este concepto se fundamentó en la filosofía de que todo actor político podía ser interpretado como aliado o como enemigo, y que la región se encontraba en el contexto de una guerra mundial contra el comunismo. Esta guerra era total, global y permanente y, sobre todo, ningún país estaba exento. Por estas razones la “agresión” del comunismo podía venir tanto del exterior como del interior, por lo cual todas las actividades individuales y colectivas eran actos de guerra a favor o en contra de la nación. No existían actos neutros, ni existía diferencia entre estado de paz y el estado de guerra.

En teoría, la DSN respondía a los intereses vitales de la nación, su desarrollo y seguridad, y por lo cual las fuerzas armadas eran consideradas el organismo generador de desarrollo y de progreso, cayendo también sobre las mismas la responsabilidad de lucha contra aquellas interferencias o perturbaciones como podían ser los conflictos sociales, y como tal fue asimilada por las fuerzas armadas nacionales en la región.

La DSN se convirtió en el método y la justificación para el accionar autoritario por parte de diversos gobiernos de la región, destacándose la imposición de dictaduras militares que se dedicaron a la persecución política de opositores y la imposición regímenes represores que actuaron en contra de los derechos humanos de los ciudadanos en nombre del resguardo de la seguridad y el bienestar de la nación. Como señala Velásquez Rivera:

Las consecuencias de la adopción de esta ideología fueron de diversa índole: el menosprecio tácito y explícito hacia las instituciones democráticas. La sublimación a la militarización de la vida civil. La ruptura con el principio de independencia de los poderes de cualquier Estado moderno. Los poderes legislativo y judicial fueron usualmente avasallados por el ejecutivo que, a su vez, estuvo controlado por una cúpula militar que normalmente se auto atribuyó poderes constituyentes, dejando a la sociedad civil al margen de la participación y decisión de los asuntos públicos; convirtiéndose de esta manera en juez y parte. (Velásquez Rivera, 2002).

 

La seguridad cooperativa

El surgimiento y desarrollo del concepto de seguridad cooperativa en América Latina tiene sus raíces en los procesos de redemocratización que tuvieron lugar a finales de los 80s con el fin de los regímenes militares hasta entonces prevalecientes en el Cono Sur. En este contexto, la seguridad cooperativa se definió bajo los parámetros de la búsqueda de reducción de posibilidades de conflicto y el alcance de agresiones internacionales por medio de la asociación preventiva entre Estados participantes con el objetivo de asegurar las condiciones para seguridad común (Domínguez, 1998). El fin de la percepción de hostilidades y por ende de las hipótesis de conflicto entre países vecinos y el énfasis sobre la prevención son características distintivas de este proceso.

La seguridad cooperativa depende del intercambio de información, el fomento de la transparencia y la comunicación por medio de la colaboración en el contexto de organizaciones internacionales. Normalmente esto ocurre fuera del contexto de amenazas concretas a la seguridad de los países miembros, aunque si existen tensiones o riesgos latentes de conflicto que pueden estar basados en una serie de factores como rivalidad entre los Estados, posicionamiento regional, diferencias ideológicas, disputas territoriales o por recursos naturales, pero que aun así no son lo suficientemente fuertes para llevar a una guerra. La seguridad cooperativa incluye entonces la creación de medidas de aumento de la confianza mutua para mitigar tensiones y rivalidades. Dichas medidas de aumento de la confianza mutua (Varas y Caro, 1994) son acuerdos militares o no militares que apuntan a mejorar el entendimiento mutuo y la comunicación, expresar intenciones de no-hostilidad, definir normas y comportamientos aceptables y reducir miedos y sospechas. Por ende, son “medidas reciprocas que reducen el potencial de sorpresa militar” (Gottwald, Hassenclever y Kamis, 2009).

A nivel doméstico, la inestabilidad de los regímenes políticos constituye otro riesgo que puede ser tratado por estrategias de seguridad cooperativa, dado que el fortalecimiento de lazos entre los países participantes permite que éstos se postulen como mediadores o “amigos” en situaciones de crisis interna. Podemos ver esto en el caso de UNASUR durante su involucramiento en la crisis interna boliviana de 2008 y la de Ecuador en septiembre de 2010. Por ende, este acercamiento también incluye instrumentos que promueven la democracia y el respeto a los derechos humanos y contribuye a la construcción y fortalecimiento del Estado, el establecimiento del “estado de derecho” y la reorganización de las relaciones cívico-militares en países donde previamente dominaban las dictaduras militares.

Desde finales de los años 80s, el concepto fue desarrollado y ayudó en la elaboración e implementación de diferentes políticas que en América del Sur contribuyeron al surgimiento de estructuras de gobernanza regional. Después del fin de la Guerra Fría, en la década de los 90s, la región vivió un periodo de convergencia entre América Latina y la política externa de EEUU en el marco del ALCA y en el ámbito multilateral de las Cumbres de las Américas, creando las condiciones necesarias para la renovación del sistema interamericano, la revisión del concepto de seguridad hacia una interpretación más cercana a la de seguridad cooperativa, y el compromiso con la defensa de la democracia (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013). Con los cambios en la política externa de EEUU hacia la región en el periodo post 11 de septiembre de 2001, el debate giró en torno a la reconceptualización de la seguridad dentro del hemisferio y los diferentes procesos ocurriendo a niveles regionales y subregionales en América Latina, así como el desarrollo de nuevos marcos de seguridad en el Cono Sur con la creación del MERCOSUR y el establecimiento de UNASUR y su respectivo CDS.

Esta última iniciativa, la de UNASUR y el CDS, emergió en el contexto de un nuevo ámbito geopolítico en el cual EEUU se enfocaba sobre temas específicos de la agenda de seguridad como el terrorismo, narcotráfico y el crimen organizado y se aproximaba sobre todo a ciertos países y subregiones como en el caso de México, América Central y el Caribe. A la par de esto, América del Sur se alejaba de la influencia de EEUU, tanto como efecto de la falta atención proporcionada a la región por EEUU, como por el desarrollo de estructuras de gobernanza regional que fortalecían su propia autonomía (UNASUR y CELAC). Esto fue reflejo del impulso que EEUU dio a su propia agenda enfocada en proyectos unilaterales como la “guerra contra el terrorismo”, creando roces en el ámbito hemisférico y promoviendo el alejamiento de América del Sur de los mecanismos hemisféricos, llevando al favorecimiento de alternativas a nivel regional que excluían a EEUU.

En este ámbito dinámico y cambiante, las instituciones de seguridad regional fueron vistas como oportunidades no solo de administrar y tratar con temas de seguridad en la región, sino también como espacios de interlocución y cooperación entre actores, así como servir de espacios para el diálogo con actores extra regionales (Serbin y Serbin Pont, 2015). Según Weiffen, Wehner y Nolte (2013), hay tres variantes de coaliciones en materia de seguridad que llevan la vanguardia en estructuras regionales de gobernanza en materia de seguridad.

La primera variante es la de defensa colectiva, entendida como arreglos colectivos o alianzas que buscan disuadir y defenderse ante la amenaza de actores o procesos extra-regionales. En una segunda variante, estos arreglos mantienen orden entre los Estados miembros, conteniendo e integrando a potenciales agresores al sistema de normas y reglas de la institución, castigando a los incumplidores. Ambas concepciones prevalecieron durante los años previos a la creación de la OEA y su primera etapa de desarrollo con el establecimiento de la Junta Interamericana de Defensa y la firma del TIAR. Mientras que ambos tipos de coaliciones de seguridad tratan con amenazas externas, los arreglos de seguridad cooperativa emergen como una tercera alternativa donde los Estados enfrentan amenazas tanto dentro como fuera de la coalición. Estos arreglos promueven el cambio pacífico en base a la construcción de normas, reglas y procedimientos compartidos y dependen del intercambio de información, la transparencia, la comunicación y la socialización (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013).

El concepto de seguridad cooperativa tiene connotaciones que sugieren su asociación al concepto de “diplomacia preventiva” introducido por las Naciones Unidas y que apunta a combinar la tendencia hacia la cooperación internacional con la realidad actual de las políticas de defensa. Como fue señalado por Varas a finales de los 90s,

[la] seguridad cooperativa hemisférica puede ser definida como un sistema de interacciones inter-estatales que, al coordinar las políticas gubernamentales, anticipa y contiene amenazas a los intereses nacionales y previene que la percepción de estas amenazas por los diferentes gobiernos se convierta en tensiones, crisis y confrontaciones abiertas. (Varas, 1998).

Aun así, según Domínguez a finales de los 90s había dos condicionantes a ser considerados. Primero es que, a pesar de los avances en la década previa, aun no existía un régimen de seguridad cooperativa establecida en la región como un marco de acuerdos, normas, reglas e instituciones para gobernar las relaciones en materia de seguridad entre los países latinoamericanos, aun habiendo algunos avances en materia de seguridad cooperativa en el Cono Sur (Domínguez, 1998). En segundo lugar, estas medidas no eran aplicables a nuevas amenazas que emergían, como el tráfico de drogas o las operaciones de grupos armados no-estatales, ya que estaban diseñadas para tratar con las relaciones inter-estatales. Para tratar con dichas amenazas, la promoción de medidas de confianza mutua y transparencia no eran suficientemente funcionales.

Para resumir brevemente el surgimiento de arreglos de seguridad cooperativa, en particular en el Cono Sur en los años 80s, se debe señalar que durante la Guerra Fría los EEUU pasó de promover arreglos de seguridad colectiva como el TIAR a enfatizar la seguridad nacional como medio de limitar y contener la influencia e intervención de la Unión Soviética en América Latina (Weiffen, 2010). Durante los años 50s y 60s, EEUU intervino de forma repetida en diferentes partes de la región, y apoyó el fortalecimiento del desarrollo de la Doctrina de Seguridad Nacional que dio paso al establecimiento de regímenes militares en la región. Adicionalmente a esos conceptos, en el marco legal de las instituciones Inter Americanas, el principio de resolución pacífica de disputa fue introducido para evitar intervenciones externas (Serbin, 2011).

Aun así, según Flemes, antes del final de los regímenes militares y el retorno a la democracia, particularmente en el Cono Sur, ya comenzaban a surgir arreglos de seguridad cooperativa en la sub-región (Flemes, 2005) como fue el caso en mayo de 1980 con el Acuerdo de Cooperación en los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear[3]. Los acuerdos entre Argentina y Brasil en materia nuclear fueron uno de los primeros pasos el proceso de disolución de las hipótesis de conflicto entre ambos países, que llevaron a la reducción de tensiones y con el proceso de re-democratización al fortalecimiento de los lazos bilaterales que permitieron la creación de MERCOSUR. Según Rodrigo Mallea:

Roberto Ornstein –el encargado de las relaciones internacionales de la CNEA– recuerda que las negociaciones para concretar un acuerdo nuclear no fueron fáciles, habiendo “en ambas partes grupos de poder de extracción ultra-nacionalistas [que] objetaron fuertemente la conveniencia de tal cooperación”. Sin embargo, ambos gobiernos lograrán sobreponerse a ello, coincidiendo en los aspectos fundamentales de las ventajas que comprendía un entendimiento nuclear entre ambos países. (Mallea, 2012).

Mallea también hace referencia a un documento de la Junta Militar en Argentina, titulado “Plan de Acción de Gobierno octubre 1979 – marzo 1981” en el cual se hacen consideraciones de índole geopolítica en cuanto a los beneficios de avanzar en la relación bilateral con Brasil distanciando de concepciones de confrontación.

Ya a principios de los años 90s en el contexto suramericano, se apreciaba una tendencia a la convergencia en temas de seguridad e integración bajo el liderazgo de Argentina y de Brasil. Después de la denominada “década perdida”, esa convergencia fue basada en la idea de que la integración económica no era sustentable en el largo plazo si no se lograban acuerdos a niveles estratégicos y de seguridad. La percepción tradicional de amenazas convencionales a la seguridad de los Estados que prevalecía de la época de las dictaduras en la región debía ser desactivada. Bajo dichas circunstancias quedo claro que MERCOSUR tenía propósitos estratégicos que iban más allá de los propósitos comerciales. Desde la perspectiva política de la segunda mitad de los años 80s, MERCOSUR estableció varios precedentes por medio de una serie de encuentros, declaraciones y acuerdos entre los presidentes democráticamente elegidos Raúl Alfonsín de Argentina y José Sarney de Brasil. Por ende, la subregión comenzó un proceso de integración económico y comercial, que a su vez disponía de un fuerte elemento de coordinación política y promoción del diálogo entre los países miembros. Es de esta manera que la confrontación política, la competencia militar y las disputas territoriales fueron moderadas y desplazadas por una creciente tendencia a la cooperación como alternativa más adecuada para la construcción de un ámbito de paz y seguridad en la subregión. En 1990 y 1991, varios acuerdos fueron firmados que aceleraron la entrada en vigencia de MERCOSUR y que permitieron su constitución formal el 26 de marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción[4]. Este periodo fue peculiar al mostrar cambios drásticos en las políticas externas de Brasil y de Argentina que apuntaban a fortalecer la inserción internacional de sus países y enfocarse en la adaptación al nuevo escenario mundial. Es por medio de estos procesos que se logró reducir las tensiones regionales e incrementar la cooperación entre países miembros, permitiendo la convergencia política y económica que llevo a un incremento en el nivel de integración sub-regional. Por ende, la integración no estuvo meramente enfocada en términos económicos y comerciales, sino que el elemento político también fue decisivo (Riquelme Rivera, 2013), para lo cual los pasos previos en materia de seguridad cooperativa fueron cruciales.

El punto de institucionalización de la cooperación bilateral entre Argentina y Chile en materia de seguridad en el Cono Sur data de 1995. Desde entonces el Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG), que se reúne semianualmente, se ha asegurado mantener la continuidad del dialogo político en materia de seguridad entre los dos países. Este comité abrió paso para la elaboración de una metodología común para la comparación de presupuestos de defensa y para el establecimiento de un batallón binacional para operaciones de mantenimiento de paz desde 2006 (Lara y Ayala, 2008). Argentina y Brasil también han establecido espacios de consulta bilateral en materia de defensa (MCC/MAE) desde 1997. Desde el 2000, Brasil ha estado llevando a cabo reuniones de trabajo para el desarrollo de políticas de defensa con la mayoría de los países suramericanos, y en 2001 llevó adelante el comité de defensa (COSEDE) entre Chile y Perú el cual se estableció como foro para la discusión de diversas perspectivas de temas de la agenda bilateral entre los dos países y sus fuerzas armadas (Flemes y Radseck, 2012). Esos acuerdos de cooperación en defensa también sirvieron de cimiento en la posterior creación de UNASUR y sobre todo el CDS, que reflejan la actual agenda y la promoción de medidas de construcción de confianza mutua.

Durante el periodo de bipolaridad, la OEA reflejó la concepción de la Guerra Fría de un sistema centralizado de seguridad en América Latina. Después del fin de la Guerra Fría los escenarios tradicionales de “subversiones comunistas” y la creación de Estados satélites se tornaron obsoletos. Aun así, las estructuras institucionales de la Guerra Fría como el TIAR y la Junta Interamericana de Defensa sobrevivieron y se le agregaron estructuras adicionales como el Comité Hemisférico de Seguridad, así como fueron adoptadas nuevas convenciones en materia de transparencia en materia de adquisición de armamento convencional, la lucha contra el narcotráfico y tráfico de armas y contra el terrorismo. Nuevas amenazas asociadas con la globalización, con el crimen organizado transnacional y el terrorismo internacional llevaron a la creación del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y el Comité Interamericano para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). La OEA también promovió el concepto de prevención de conflicto y de resolución por medio de la Oficina de Prevención y Solución de Conflictos como parte del Departamento de Asuntos Democráticos y Políticos (Serbin, 2010). Este departamento tiene como mandato involucrarse en asuntos internos de los miembros cuando los gobiernos democráticamente elegidos están bajo amenaza. También en el 2006 se estableció el IADB como entidad de la OEA y en la actualidad provee apoyo de asesoría técnica a la OEA.

 

La seguridad humana, la seguridad multidimensional y las “nuevas amenazas”

En respuesta al mundo cambiante en el escenario de la post Guerra Fría, perspectivas más ampliadas fueron propuestas para la reconceptualización de la seguridad. En este sentido, uno de los documentos más importantes fue el Informe de Desarrollo Humano del PNUD publicado en 1994, el cual introducía el concepto de seguridad humana que privilegia la seguridad de las personas. Como señala el informe: 

El concepto de seguridad debe cambiar así en forma urgente en dos sentidos fundamentales: del acento exclusivo en la seguridad territorial a un acento mucho mayor en la seguridad de la población; de la seguridad mediante armamentos a la seguridad mediante el desarrollo humano sostenible. (UNDP, 1994).

La propuesta de la seguridad humana apunta a identificar a un grupo de amenazas a la seguridad que van más allá a la amenaza de la paz e incluye otras dimensiones que pueden afectar al Estado, así como a la sociedad y a los individuos. Desde esta perspectiva, la seguridad humana requiere un análisis de las amenazas no convencionales, lo que lleva a la discusión de una nueva agenda de seguridad que incorpore temas adicionales a los tradicionales de defensa y asuntos militares como lo son los temas económicos, políticos y sociales, incluyendo migración, asuntos medioambientes y narcotráfico. Desde esta perspectiva más amplia se argumenta la necesidad de “desmilitarizar” la seguridad y llevarla al nivel de negociación política lo que lleva a una ampliación del espectro de actores involucrados en los procesos de toma de decisiones, así como de implementación de políticas públicas. El eje central de la seguridad humana es el concepto de que la reducción del riesgo colectivo (y compartido), por medio del análisis, decisiones, prevención y acciones que disminuyan las causas y circunstancias de la inseguridad (Nef, 2002). Por ende, enfatiza la inseguridad, en particular aquella que afecta a la mayoría de la población. Canadá y Chile han sido países que promovieron este concepto de seguridad, priorizando el empleo limitado de la fuerza, la protección de los civiles en conflictos armados, el apoyo a las operaciones de mantenimiento de paz, la prevención de conflictos, la gobernanza, el “accountability” y la seguridad pública (Serbin, 2011).

El concepto ha sido receptor de críticas por minimizar los temas de seguridad de las naciones y Estados relegando los problemas de paz y seguridad a un segundo plano. Las críticas apuntan a la dificultad de desarrollar políticas de defensa y seguridad con objetivos específicos por parte de los Estados (Serbin, 2011).

El concepto de seguridad humana introdujo un cambio importante en paradigma de la seguridad al caracterizarse por tener una preocupación y enfoque universal, por ser multidimensional, con elementos de interdependencia, y una predisposición a la prevención de conflictos, así como a la resolución de los mismos. Estos componentes interdependientes incluyen la seguridad económica, alimentaria, de salud, medioambiental, personal, comunal y política. El concepto comenzó a ganar presencia en las Naciones Unidas durante la presentación del Secretario General Koffi Annan en 2000 con el Informe a la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas (ONU, 2000), y la creación, en el marco de esta cumbre, de la Comisión de Seguridad Humana que presentó su informe al Secretario General en 2003 “Tratado Marco de Seguridad Democrática en América Central”. El informe titulado Seguridad Humana Ahora (Comisión de Seguridad Humana, 2003), plantea que ésta complementa la seguridad del Estado en cuatro aspectos: a) se preocupa de la seguridad de la persona y de la comunidad más que del Estado, b) las amenazas a la seguridad de la persona incluyen algunas que no se clasifican como seguridad para el Estado; c) la gama de actores no se circunscribe al Estado; y d) la consecución de la seguridad humana no incluye solamente la protección de la persona sino que le brinda los medios para valerse por sí misma. En este marco, el Estado pierde el monopolio de la protección de la seguridad, pero no el del uso legítimo de la violencia.

Este cambio en paradigma promovido por las Naciones Unidas en el contexto del periodo post-Guerra Fría no ha implicado su aprobación oficial por parte de las organizaciones. Las críticas conceptuales apuntan a su excesiva amplitud conceptual, sus limitaciones para su aplicación práctica, y el hecho de que ignora o, por lo menos, subestima las posibilidades de agresiones externas que afectan la defensa nacional. Aun así, el concepto de seguridad humana influenció de forma clara los debates de seguridad en la región de principios de los años 90s, periodo en el cual se testimonia un ascenso y desarrollo del concepto de seguridad multidimensional en el contexto del sistema interamericano.

En la XXXII Asamblea General de la OEA en Bridgetown, Barbados en junio de 2002, el concepto de “enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica” (OEA, 2002) fue introducido. Este concepto establecía que la seguridad hemisférica incluía aspectos políticos, económicos, sociales, medioambientales y de salud. El año siguiente en la Declaración sobre Seguridad las Américas que fue aprobada en la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica en Ciudad de México en Octubre de 2003 (Declaración Sobre Seguridad en las Américas, 2003), el concepto de seguridad multidimensional (fuertemente influenciado por el debate en torno a seguridad humana así como otras visiones de seguridad en la región) fue incluido como el nuevo concepto de seguridad hemisférica, tomando en consideración la persistencia de las “amenazas tradicionales” así como el surgimiento de las “nuevas amenazas”. Esta declaración identificó una amplia gama de amenazas, reconociendo amenazas tradicionales y estableciendo limitaciones a dicho concepto, asumiendo la existencia de diferentes prioridades nacionales y subregionales, así como una diversidad de enfoques y perspectivas que se sostienen en la actualidad. Esto reforzó el establecimiento de una estructura de seguridad hemisférica que es flexible y adaptable a las especificadas nacionales y subregionales. El concepto fue aprobado en la Cumbre Extraordinaria de la Américas en Monterrey en 2004 y las conferencias de ministros de defensa que le siguieron. De todas maneras, de forma similar a lo ocurrido con el concepto de seguridad humana en el marco de las Naciones Unidas, el concepto de seguridad multidimensional ha sido foco de múltiples críticas.

Al igual que en el caso de la seguridad humana, la seguridad multidimensional es un acercamiento y no un instrumento, y a su vez no especifica los actores principales ni instituciones que deben ser desarrollados para su implementación. Sí representa un avance en cuanto al concepto de seguridad humana al reconocer la persistencia de amenazas tradicionales a la seguridad y establecer una arquitectura flexible para cada país. Como concepto busca crear una alternativa al unilateralismo norteamericano que apunta a asimilar seguridad y defensa, así como la guerra contra el terrorismo. Aun así, ha permitido la expansión de la seguridad en áreas de políticas económicas y sociales, influenciado una potencial “militarización” de la respuesta estatal en áreas diversas o una “securitización” de la agenda económica y social.

Más allá de las observaciones críticas, tanto la seguridad humana como la seguridad multidimensional son conceptos positivos al ampliar el alcance de la seguridad y enfocarse en la protección de la gente y la comunidad más allá del Estado. Aun así, Tulchin, Benítez Manaut y Diamint apuntan a que: “Transformarlos en políticas gubernamentales eficaces es un reto difícil en naciones donde el Estado y la sociedad civil son débiles y también donde la democracia y la gobernabilidad se ven permanentemente desafiadas” (Tulchin, Benítez Manaut y Diamint, 2006).

En el contexto cambiante del periodo post-Guerra Fría, el impacto de la globalización en América Latina y el Caribe, la reconceptualización de la seguridad en la región, la llegada del regionalismo post-liberal que implicó el “retorno al Estado”, y el crecimiento de los vínculos entre temas y procesos domésticos con la dinámica global que complejizaron las relaciones inter-estatales, surgieron las nuevas amenazas a la seguridad de los Estados y las poblaciones que se diferenciaban de las amenazas estatales. Estados que se habían visto debilitados y la aparición de nuevos actores no estatales vinculados a temas de paz y seguridad, junto con el impacto de la globalización en estos procesos, hicieron que los mecanismos tradicionales de seguridad fueran inadecuados para tratar con estas “nuevas amenazas”. Estas “nuevas amenazas” se convirtieron en un eje de debate tanto a nivel global como a nivel regional.

Rojas Aravena entiende por “nuevas amenazas” que:

La principal percepción de amenazas (...) dejó de estar radicada en las disputas interestatales. El factor transnacional se constituye en un elemento central, las amenazas afectan simultáneamente a más de un Estados y estas amenazas no pueden ser resueltas dentro de las fronteras nacionales; además provienen de actores y agentes que no representan a gobiernos ni Estados. El crimen organizado es un actor fundamental en la emergencia de nuevas amenazas. Las tensiones intra-estatales, fracturas sociales, en un contexto de incremento en el acceso a las armas livianas, facilita el terreno para que distintos actores no estatales, en especial el crimen organizado con vínculos transnacionales, pongan en cuestión el monopolio legítimo de la fuerza del Estado. (Rojas Aravena, 2004).

A nivel regional no se aprecia una percepción común en cuanto a la priorización de estas “nuevas amenazas”. Mientras que existe cierto consenso en cuanto a la relevancia de problemáticas como la del narcotráfico en la región, la priorización de las otras amenazas en las agendas nacionales y subregionales varían ampliamente, dando diferentes énfasis a los temas de pobreza, exclusión social, problemas medio-ambientales, seguridad pública, tráfico de armas y crimen organizado.

 

La seguridad democrática

El proceso de paz y la consolidación democrática en Centro América permitieron el desarrollo de un concepto más amplio, el de seguridad democrática, el cual es concebido como la:

Aplicación de los principios y valores de la democracia a nivel de los problemas de seguridad de los Estados, por ende, considerando la seguridad como todas las condiciones que favorezcan el bienestar de los ciudadanos – el desarrollo de mecanismos representativos en la vida política, la ausencia de la amenaza o riesgo físico, la creación de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación, etc. (Arévalo de León, 2002).

Y entendemos por modelo de seguridad democrática:

Que el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática se sustenta que la supremacía y fortalecimiento del poder civil, el balance de fuerza, la seguridad de la gente y sus bienes, el sobreponerse a la pobreza, la promoción del desarrollo sustentable, la protección del medio ambiente y la erradicación de la violencia, corrupción, impunidad, terrorismo, narcotráfico y tráfico de armas. (OEA, 2014).

El concepto de seguridad democrática amplió el espectro de temas relacionados con la seguridad (como los de índole política, económica y social) y estableció la necesidad para la implementación de soluciones integrales y holísticas que fuesen más allá de políticas desarrollistas. A pesar de las críticas, la incorporación de estas concepciones de seguridad en el debate en América del Sur ha promovido una importante revisión de la conceptualización de la seguridad en la región. En el contexto actual se aprecia un sobre posicionamiento de diversas conceptualizaciones de seguridad (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013), así como la persistencia en la interpretación de antiguas y nuevas amenazas a la seguridad.

Por ende, lo importante yace en la combinación de las perspectivas de seguridad ciudadana y seguridad humana de las naciones y los Estados, en especial en el contexto de seguridad regional al incorporar nociones de seguridad cooperativa o seguridad compartida.

Entre las críticas dirigidas a la definición de seguridad democrática estuvo el señalamiento en cuanto lo amplio y abarcativo del concepto de seguridad que propone, siendo que estas características le restarían aplicabilidad operacional al incluir una diversidad de dimensiones, y en especial por sobreponer las agendas de desarrollo y de seguridad. Una agenda de seguridad tan amplia implica serios obstáculos para su implementación efectiva a nivel regional y nacional.

 

De la seguridad a la defensa

A pesar de que el enfoque del CDS ha sido la defensa, los conceptos desarrollados en materia de seguridad han jugado un rol esencial en el debate regional entorno la creación del CDS. Esto se da por la necesidad de crear un espacio de estabilidad y equilibrio en las relaciones trasnacionales de la región, paso que precede futuros espacios de cooperación en materia de defensa. El CEED publicó en 2012 el Informe Preliminar Acerca de los Términos de Referencia para los Conceptos de Seguridad y Defensa en la Región Suramericana (CEED, 2012) en el cual afirma:

La seguridad regional articula a la defensa, en el entendido de que el mantenimiento de la integridad territorial y de la soberanía de cada país demandan de un escenario de estabilidad y equilibrio en las relaciones interestatales, traducido como seguridad internacional o regional, que requiere por parte de los Estados una disposición a la cooperación en su entorno estratégico.

En la medida en que los riesgos y las amenazas a la soberanía e integridad de los Estados, pueden provenir del medio exterior a sus propias fronteras, la defensa tiene relación con aspectos de seguridad relativos al entorno vecinal, regional e internacional, constituyendo un área privilegiada para la cooperación interestatal en procesos de integración, con el objetivo de resguardar la estabilidad y seguridad estratégica de la región como espacio común.

Como complemento para entender el concepto de seguridad, la definición de Saint Pierre nos es de suma utilidad:

En principio, el término ‘seguridad’ indica un estado de sensación que produce la percepción de ausencia de amenazas que coloque en riesgo la existencia, la propiedad, los intereses, los valores o el particular modo de ser de quien percibe. En efecto, nos sentimos seguros cuando no percibimos amenazas a nuestra tranquilidad, es decir, cuando nada que nos sea preciado está en riesgo. (Saint Pierre, 2008).

Esta necesidad de resguardar la estabilidad y seguridad estratégica regional, de crear este espacio marcado por la ausencia de amenazas intrarregionales, se ve reflejada en la adopción de medidas y mecanismos provenientes de la seguridad cooperativa en el marco del CDS como lo han sido los mecanismos de confianza mutua que se están promoviendo. Caso ejemplar es el énfasis sobre la elaboración e implementación de una metodología común para comparar gastos de defensa. En esta misma línea, la idea proveniente del MERCOSUR de la creación de una zona de paz, contribuye al fortalecimiento de esta percepción de seguridad regional.

A medida que se desactivan las hipótesis de conflicto intra-regionales, se disminuyen las tensiones y los conflictos entre los países miembros de la región, y se establecen los mecanismos necesarios para fortalecer la confianza de los miembros de UNASUR, es que se puede avanzar en aspectos de cooperación pertinentes a la defensa. Empezando por el debate conceptual en torno a la defensa, que lleve al consenso no solo en el establecimiento de un marco conceptual común para la región en materia de defensa, sino también al consenso en la definición de las amenazas hacia la región y las acciones colectivas a implementar para enfrentar esas amenazas.

 

¿Comunidad de seguridad o complejo de seguridad?

Los trabajos de Buzan y Weaver han tenido un profundo impacto en el debate en el área de seguridad, y América del Sur no se ha quedado fuera de dicho debate. Los dos autores se han referido a la existencia de subcomplejos de seguridad en nuestra región, y han debatido si realmente podemos identificar la existencia de un Complejo Regional de Seguridad en América del Sur.

Con independencia de si los países de América del Sur conforman hoy, o puedan conformar en el futuro un “complejo de seguridad”, o si de este complejo se articula en torno de otros complejos o “comunidades”, lo cierto es que muchos de los elementos de convergencia política en la región se orientan a reducir la incertidumbre y a garantizar características centrales de una arquitectura de paz y seguridad, anticipando en lo posible las eventuales situaciones de crisis que puedan cuestionar el orden democrático y la identidad jurídico-institucional de los regímenes de la región (Martínez Larrachea, 2012).

Para hacer un análisis de la materia en nuestra región, el concepto de gobernanza nos es sumamente útil, a pesar de lo reducido de la bibliografía debatiendo dicha perspectiva específicamente en nuestro contexto regional, ya que nos permite un paradigma teórico alternativo para analizar prácticas en materia de seguridad a nivel nacional, regional y global y el cual, en conjunto con el debate en torno a la interpretación de la región como un complejo o comunidad de seguridad nos permite acercarnos a un entendimiento más cercano de las características de América del Sur en materia de seguridad y a nivel regional.

Según Buzan y Weaver, en América del Sur existe un Complejo Regional de Seguridad del tipo padrón (Buzan y Wæver, 2003) en el cual presentan dos subcomplejos: el del Cono Sur y el del Norte Andino, siendo que estos tienen interpretaciones de amenazas divergentes pero que pueden coincidir a medida que son desarrolladas y hay confluencia sobre temas comunes como puede llegar a ser el narcotráfico.

El Complejo Regional de Seguridad en América del Sur se diferencia en la actualidad de su pasado durante la Guerra Fría en cuanto demuestra; 1) una reducción de la inestabilidad regional y doméstica, 2) una mayor dinámica interestatal, y, 3) una relación con los EEUU que reduce su enfoque global y aumenta su enfoque regional (Fuccille y Pereira Rezende, 2013). A su vez, la región tiende a ser más estable, se aleja del radicalismo político, dispone de capacidades de control civil de las fuerzas armadas y se destaca por avances en los procesos de integración regional. Como se ve en el caso de la UNASUR, la prioridad regional fue transicionando hacia la priorización de las amenazas extra-regionales por encima de las hipótesis de conflicto intrarregionales, como se ve ejemplificado en la percepción de EEUU como un actor que busca imponerse en la región por medio del intervencionismo. 

El trabajo de Buzan y Weaver presenta posturas contrastantes en cuanto la existencia de un complejo regional de seguridad (Buzan y Wæver, 2003). Por un lado, señalan que el Cono Sur está próximo a la creación de una comunidad de seguridad, pero, por otro lado, afirma que América del Sur no ha sido, ni se ha aproximado a ser, una comunidad de seguridad dado que, a pesar de ser una región que presenta bajos índices de conflictividad entre los Estados, aún tiene un gran número de controversias en sus relaciones. Según los autores, la evolución de MERCOSUR y el combate al narcotráfico en Colombia contribuirían a la división regional de los dos CRS y, a futuro, continuará presentándose como un elemento divisor (Buzan y Wæver, 2003). Aunque no descartan que en algún momento el tema de la lucha contra el narcotráfico funcione como elemento de cohesión entre los dos subcomplejos.

Por último, cabe destacar que los autores se refieren al balance que hay en la región en cuanto a los niveles característicos de los complejos regionales de seguridad; el doméstico, el Estado-Estado, entre las regiones y el papel de las fuerzas externas. También señalan la relevancia de Brasil como aglutinador de los dos subcomplejos.

Más allá del análisis realizado por Buzan y Weaver, Fuccille y Pereira Rezende afirman que:

(...) la integración suramericana ha avanzado de forma no despreciable, muchas veces estructurada en bases frágiles, con una fuerte retórica nacionalista, defensa de la soberanía y de no intervención. Aun siendo principios importantes, estos son insuficientes como elemento aglutinador de los subcomplejos suramericanos. Aun así, las políticas de integración avanzan de forma más acelerada en el campo político, como ejemplifica el Consejo de Defensa Suramericano y, por ende, en disincronia con el campo económico y otros, porque carecen de una arquitectura institucional más sólida con capacidad de sostener una integración más profunda y ventajosa. (Fuccille y Pereira Rezende, 2013).

La idea del Complejo Regional de Seguridad se asimila y comparte muchos puntos con la propuesta original de Venezuela para la creación de la OTAS, enfocándose en las amenazas externas a la región que pueden implicar algún tipo de intervención militar. Aun así, la diferenciación entre los dos subcomplejos, y el señalamiento de posible convergencia entre los dos en materia asociada al narcotráfico u otras amenazas de carácter transnacional e intermésticas coincide con la perspectiva brasileña de convergencia entre CAN y MERCOSUR.

 

Conclusiones

La cooperación reciente en materia de defensa y seguridad en la región es el resultado de un largo proceso que se ha visto fuertemente influenciado por la confluencia de experiencias regionales y subregionales en dicha área, así como por las diferentes etapas de desarrollo del regionalismo en nuestra región y el hemisferio. La primera década y media del milenio se destacó por el surgimiento, crecimiento y fortalecimiento (a diferentes niveles) de nuevas organizaciones de características únicas y reconocidas comúnmente como parte de una nueva fase de regionalismo postliberal o post hegemónico, marco en el cual se ubican la UNASUR su respectivo Consejo de Defensa Suramericano.

UNASUR recurrió a un amplio bagaje de experiencias pasadas, entre las cuales se destacaron las que se dieron en el marco del Cono Sur durante el periodo de redemocratización y desarrollo del MERCOSUR. Estas experiencias proveyeron de un capital valioso en términos doctrinarios y prácticos para la creación de espacios de diálogo entre los países que permitiesen abordar temas vinculados a las divergencias y asimetrías en defensa, así como la generación de confianza entre los países miembros con el objetivo de desactivar las todavía presentes hipótesis de conflicto entre los países de la región y para poder abordar posturas regionales frente a amenazas comunes. En estos procesos se puede identificar el peso del legado del concepto de seguridad cooperativa, elemento esencial que contribuyó a las etapas iniciales de desactivación de las hipótesis de conflicto entre Brasil y Argentina, así como entre Argentina y Chile, y que posteriormente con la conformación de MERCOSUR, permitieron la consolidación de la relación estratégica entre Argentina y Brasil. El éxito de la aplicación de los conceptos y herramientas de la seguridad cooperativa en el marco del Cono Sur fortalecieron a la seguridad cooperativa como propuesta para la integración en materia de defensa y seguridad a nivel regional.

En el contexto de una creciente integración comercial, productiva y económica, la desactivación de las hipótesis de conflicto, la concertación política, y el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua permitieron que se dieran sólidos pasos hacia la creación y consolidación de MERCOSUR en las últimas etapas de los regímenes militares y en el periodo subsiguiente de redemocratización en la subregión. Por ende, estos procesos de integración generalmente percibidos como de naturaleza eminentemente económica fueron inherentemente políticos y tuvieron un papel de suma importancia en la generación de políticas de seguridad cooperativa entre los países del MERCOSUR, lo que abrió el espacio para convertir antiguas rivalidades subregionales en fuertes lazos de valor estratégico entre Argentina y Brasil. Por esto, no debe sorprendernos el peso que han tenido estas experiencias en el desarrollo de la UNASUR y el CDS, justamente bajo el liderazgo de Brasil y con el apoyo de Argentina en el marco de su relación estratégica, que se contrapuso a la propuesta venezolana basada en la seguridad colectiva y la imitación del modelo OTAN.

Cabe destacar que, a pesar del énfasis y relevancia otorgada a este tipo de integración en materia de defensa, las divergencias a nivel jurídico, conceptual y político en la región se presentan como obstáculos en la concertación de políticas comunes y la coordinación a nivel regional. Por un lado, el funcionamiento del Estado varía entre los países de la región, por lo cual algunos temas a ser abordados están bajo jurisdicción de ministerios distintos en países diferentes, de la misma manera que en muchos casos las legislaciones nacionales complejizan la coordinación a nivel internacional dadas las diferencias entre las mismas. En el tema particular de la defensa, las divergencias conceptuales son abrumadoras. Tan solo enfocándonos en tres ejemplos como son Argentina, Brasil y Venezuela, vemos que las concepciones de defensa nacional y de seguridad interior divergen marcadamente, el papel otorgado a las fuerzas armadas varía ampliamente y presenta posiciones contrapuestas en cuanto a su uso, tanto a nivel doctrinal como a nivel estratégico y operativo. Y aun en puntos de convergencia, como es el interés de desarrollo de una industria regional para la defensa, el compromiso de las partes no es siempre sólido. A su vez, a pesar de la desactivación de las hipótesis de conflicto en el llamado triángulo ABC (Argentina, Brasil y Chile) desde la década de los 80s, éstas persisten entre otros países de la región como es el caso del Norte Andino y los países que miran al Caribe.

A pesar de las divergencias resaltadas, así como el hecho de que parten de premisas conceptuales diferentes, vemos que en muchas de las prácticas en materia de seguridad UNASUR ha recurrido a la experiencia de la OEA como es el caso del fomento de los mecanismos de confianza mutua que fueron promovidos por este último organismo en el pasado y que actualmente tienen un papel central en el planteamiento conceptual del CDS. 

Asimismo, cabe destacar la creación de espacios idóneos para el trato de divergencias y asimetrías, como lo es el caso del CEED. Este espacio para la producción conceptual referente a la defensa y seguridad regional es central para la aproximación común a soluciones que permitan superar las asimetrías existentes y llevar a un acercamiento en lo conceptual, así como en lo estratégico y doctrinal entre los países miembros. El potencial del CEED se ha visto corroído por una serie de factores, que van desde las amplias divergencias conceptuales previamente señaladas, pasando por la falta de participación de personal idóneo en los temas en cuestión y, sobre todo, la perdida de interés por parte de países participantes a medida que cambian las prioridades en materia de política exterior en el contexto de un mapa político e ideológico cambiante en la región.

Otro aspecto del legado histórico de la región en materia de integración en defensa son las experiencias percibidas como negativas. Entre estas se destaca los devastadores efectos de la Doctrina de Seguridad Nacional, que contribuyó a la instalación y fortalecimiento de dictaduras militares alineadas a los intereses de los EEUU en la región. A su vez, durante buena parte de la Guerra Fría los EEUU promovieron y establecieron mecanismos de seguridad colectiva como fue el caso del TIAR. La inefectividad del TIAR ante situaciones de crisis en la región como lo fue el Conflicto del Atlántico Sur entre Argentina y Gran Bretaña influenció la percepción de que los mecanismos de seguridad colectiva son ineficaces, sobre todo si estos están regidos por los intereses de una potencia hegemónica como los EEUU. Podríamos atribuir en buena parte la falta de éxito de la propuesta venezolana de la OTAS, basada en conceptos de seguridad colectiva y que buscaba crear una especie de OTAN en América del Sur, en la reticencia de la región a participar en este tipo de iniciativas dada la percepción negativa que dejó como legado la inefectividad del TIAR durante tiempos de crisis regional.

 

Nota sobre el autor:

Andrei Serbin Pont. Director de Investigaciones (CRIES). Asesor de la Secretaría de Asuntos Estratégicos. Profesor de la Universidad del Salvador. Doctorando en Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid. Magister en Relaciones Internacionales del programa San Tiago Dantas (Brasil). Licenciado en Humanidades (UNSAM) y egresado de la Escuela de Defensa Nacional.

 

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[1] UNASUR. Tratado Constitutivo UNASUR (2008): “Afirman su determinación de construir una identidad y ciudadanía suramericanas y desarrollar un espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe”.

[2] UNASUR. Decisión para el Establecimiento del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR (2008): “Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe”.

[3]ACUERDO DE COOPERACION EN LOS USOS PACIFICOS DE LA ENERGIA NUCLEAR. 17 de mayo de 1980.

[4]TRATADO DE ASUNCIÓN.  26 de marzo de 1991.

 

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