El origen del Consejo de Defensa Suramericano. Modelos en pugna desde una perspectiva argentina

 

NICOLÁS COMINI

Universidad del Salvador, Argentina

 

Resumen: La construcción del Consejo de Defensa Suramericano fue resultado de un proceso gradual, complejo y repleto de virajes. Desde el inicio estuvieron presentes dos modelos organizacionales que marcaron el pulso de las negociaciones. Así, el modelo de foro de diálogo y coordinación de políticas estuvo en constante fricción –directa e indirecta según el momento- con la opción de avanzar hacia una alianza de seguridad colectiva. El primero de ellos fue promovido por Brasil, mientras que el segundo tuvo como máximo exponente al gobierno venezolano. El presente artículo analiza cómo Argentina fue posicionándose frente a sendas alternativas durante las negociaciones del grupo de trabajo que le dio forma al Consejo y cómo dicha postura impactó sobre el perfil que terminó adoptando esa institución. Como podrá apreciarse, Argentina pasó de asumir una posición de desconfianza inicial a apoyar explícitamente aquel proyecto. Las principales razones de aquella dinámica pueden hallarse a continuación.

Palabras clave: Defensa, Cooperación, Integración, América Latina, Unasur

Title: The origin of the South American Defense Council. An Argentinean perspective from two models in friction

Abstract: The South American Defense Council creation was a gradual, complex and multidirectional process. From the beginning, two organizational models marked the negotiations pulse. The forum of politic dialogue and coordination was in constant friction –direct and indirect, depending of the momentum- with the collective security alliance option. The first one was promoted by Brazil and the second one by Venezuela. The article examines Argentina’s position during the work group negotiation of the Council facing both models. In addition, it also analyzes how that position affected the Council’s profile. Argentina went through an unconfident position to an explicit support to the new institution. The main reasons are in this paper.

Key words: Defense, Cooperation, Integration, Latin America, Unasur

Para citar este artículo/To cite this articleNicolás Comini, “El origen del Consejo de Defensa Suramericano. Modelos en pugna desde una perspectiva argentina”, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 1, No. 2 (2015), pp. 109-135. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.2.5

 

Sobre el Consejo

Durante el primer año de vida de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la multiaxialidad[1] y sudamericanización[2] que caracterizaban al floreciente bloque encontraron su correlato en el área de la Defensa. El mismo se expresó, en lo concreto, en la edificación de un Consejo adicional a los ya establecidos en el tratado constitutivo. De hecho, su creación en 2008 se encontró inmersa en la propia dinámica de pasos escalonados sobre la cual se erigió el espacio sudamericano. Es decir, desde sus propios orígenes la Unasur concebía la ampliación y profundización progresiva tanto de su arquitectura institucional como de su cartera temática. Por esa razón, el artículo 5 del mencionado tratado contemplaba la posibilidad de convocar y conformar reuniones ministeriales sectoriales, consejos de nivel ministerial y grupos de trabajo, así como “otras instancias institucionales que se requieran, de naturaleza permanente o temporal, para dar cumplimiento a los mandatos y recomendaciones de los órganos competentes” (Unión de Naciones Suramericanas, 2008, art. 5). En ese marco, era el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno (CJJEG) quien contaba con la atribución de “convocar Reuniones Ministeriales Sectoriales y crear Consejos de nivel Ministerial” (Unión de Naciones Suramericanas, 2008, art. 6). Lo acordado en cualquiera de esas instancias -a las que, como en todos los espacios de la Unasur, debía llegarse por consenso- tenía que ser puesto a consideración del órgano que lo había conformado.

Ante este panorama, era previsible la puesta en marcha de nuevas instancias, entre las que se contabilizaba la de un consejo ministerial que se abocara al eje de la Defensa, el cual había sido considerado en el artículo 3, inciso s. Y se plantea que era “previsible” que esto sucediera porque, previo a la firma del acta fundacional y como se apreciará en el próximo apartado, ya se habían dado muestras explícitas de la intención de crear un “Consejo Suramericano de Defensa”. Aunque con amplios antecedentes, esta iniciativa también había sido fogoneada principalmente por Brasil. No obstante ello, así como el Estado argentino había adherido con desconfianza a la Unasur, en este caso se fue convirtiendo, con el paso del tiempo, en un férreo defensor del nuevo Consejo, lo que se torna evidente en el transcurso de las negociaciones que le dieron forma.

Bajo este paraguas, el presente artículo se ocupa de indagar por qué, aun habiéndole brindado un tibio apoyo a la puesta en marcha de la Unasur, el Estado argentino fue asumiendo una posición activa en la conformación de su Consejo de Defensa. En ese marco, busca comprender el posicionamiento nacional durante las negociaciones del grupo de trabajo (GT) que le dio forma al Consejo y, complementariamente, analizar el impacto de dicha postura sobre el perfil que el mismo terminó asumiendo.

Al respecto, se asume que serían la flexibilidad, la gradualidad y la ausencia de obligatoriedad de un esquema basado en la lógica del voluntarismo los principios que irían definiendo el perfil adoptado por el nuevo organismo y los que, respaldados por el Estado argentino, irían motivando el apoyo nacional –aunque cargado de virajes, matices y hermenéuticas diferenciales- a la iniciativa. Además, como la propia Unasur, su Consejo de Defensa emergería desde una lógica de mínimos comunes denominadores, que desembocaría en un proyecto lo suficientemente abstracto como para librar de ataduras a sus miembros y en donde la Argentina concebiría la apertura de una ventana de oportunidad para imprimir ciertos criterios generales y asumir un rol de “liderazgo de pensamiento”.

 

La instalación del Consejo en la agenda sudamericana

Aun asumiendo que a lo largo de la historia han habido cuantiosas y diversas iniciativas destinadas a la configuración de esquemas de defensa regional, este apartado se concentrará puntualmente en describir cómo el gobierno de Brasil situó la necesidad de crear un Consejo de Defensa regional en la agenda regional. Para ello, lo que sí resultará relevante es mencionar tres indicadores que expresan cómo aquella idea había sido mencionada por la administración Lula durante los años previos a 2008. Estos son: la Estrategia de Defensa de 2005, el proyecto Brasil 3 Tempos de 2006 y el Programa de Aceleración de Crecimiento (PAC) de 2007. Obviamente no serían estos los únicos documentos que habrían de abordar el tema en cuestión, mas en ellos puede percibirse el espíritu en él impreso.

La Estrategia de Defensa identificaba a la región sudamericana como el espacio en el que Brasil se desenvolvía y sobre el cual debía proyectarse. Se trataba, según dicho documento, de un subcontinente predominante pacífico. Allí, la cooperación con los vecinos representaba una herramienta para incrementar tanto la confiabilidad regional como la solución negociada de los conflictos, pero también se convertía en un insumo de vital importancia para la expansión del proceso de modernización de la infraestructura del país. La Amazonia y el Atlántico Sur eran las áreas prioritarias de la estrategia de defensa y se convertían en los espacios ideales para dicha expansión, razón por la cual la mencionada cooperación tomaba como punto de partida al Mercosur, la CAN y la Comunidad Sudamericana de Naciones, pero no dejaba afuera a los países africanos. Así, para alcanzar la seguridad de Brasil se necesitaba de conceptos tales como “consenso”, “armonía política” y “convergencia en el accionar” con los vecinos (Ministry of Defense, 2005, punto 3.4). Sin embargo, no por ello se dejaba de recurrir a principios históricamente pregonados por el país -ya consagrados en las cartas de las Naciones Unidas y de la OEA-, tales como el compromiso con el respeto a las normas de derecho internacional, la soberanía y la autodeterminación de los pueblos, la no injerencia en los asuntos internos de los Estados soberanos, el derecho a la autodefensa, la ya mencionada solución pacífica de controversias y el fortalecimiento del multilateralismo. Pero el documento iba incluso más allá. Planteaba la necesidad de propiciar la integración de las industrias de defensa en América del Sur (Ministry of Defense, 2005, punto 6.10).

Esta propuesta de asociar a la integración regional en el área de Defensa con el proceso de desarrollo industrial del país sería retomada tanto en el proyecto Brasil 3 Tempos como en el PAC. El primero había sido elaborado por el Núcleo de Asuntos Estratégicos (NAE) y publicado en noviembre de 2006, teniendo como uno de sus propósitos principales identificar, mediante el uso de metodologías prospectivas, 50 temas estratégicos de fundamental importancia para el deseado desarrollo con solidaridad y justicia, y para la inserción internacional de ese país. Para cada uno de aquellos temas se había establecido una “meta estratégica”. Cada una de esas metas sería caracterizada y se estimarían los lapsos de tiempo necesarios para su concreción -verbigracia, 2030 y 2042-, en la hipótesis de que predominará la construcción del futuro deseado en el marco de los escenarios de tendencia. Asimismo, se estimarían las probabilidades de materialización.

De esa forma, las iniciativas en materia de Defensa del “Brasil 3 Tempos” encontrarían una profunda interrelación con los programas diseñados en infraestructura, energía y desarrollo de las regiones brasileñas y las metas establecidas en el “Plan Nacional de Desarrollo”. Al respecto, entre los 50 temas estratégicos del documento del NAE se destacaba la necesidad de crear un “espacio económico integrado” en América del Sur. Aquel, sin embargo, no sólo debía considerar la dimensión económica, sino que también tenía que contemplar las variables sociales, culturales, políticas, de defensa y de seguridad comunes. Con un proyecto nacional de desarrollo, aquella meta podría materializarse en el año 2022 (Núcleo de Assuntos Estratégicos, 2006, pág. 19). En ese contexto, también concebía que para ese año pudieran verse réditos de un perfeccionamiento del sistema nacional de defensa y de ciencia y tecnología, esenciales, según el documento, para llevar a que Brasil se convirtiera en un “importante actor internacional” (Núcleo de Asuntos Estratégicos, 2006, pág. 14). Una forma de profundizar ese perfeccionamiento del sistema de defensa nacional era mediante la puesta en marcha de un “sistema de Defensa colectivo” con sus países vecinos. Algo que auguraba materializar el año 2024 y que se convertía en un insumo esencial para el proyecto de desarrollo nacional.

Finalmente, resulta importante mencionar al Programa de Aceleración de Crecimiento, que ya había sido anunciado por el propio Lula durante el mes de enero de 2007. Aunque el sector industrial de la defensa no era allí mencionado y las Fuerzas Armadas eran excluidas -al menos en lo formal- del programa, la defensa se presentaba como un área de alto potencial estratégico -principalmente en sus componentes aeronáutico y naval, pero también terrestre- a la hora de procurar incrementar la tasa de crecimiento de Brasil y mejorar los niveles de competitividad internacional del país[3]. En tal sentido, el PAC preveía inversiones totales de 250.000 millones de dólares para el ciclo 2007-2010 -a razón de 50.000 millones de dólares por año-, que en su mayoría se originaban en las grandes empresas[4] y en el superávit fiscal primario, así como de otras fuentes del Gobierno Federal (Governo Federal, 2007).

Así, modernización y fortalecimiento de la industria de defensa, plan de desarrollo nacional y configuración de esquemas de defensa regional con eje en América del Sur parecían ser componentes de un mismo conjunto. Y en este último sentido, la propuesta brasileña de crear un Consejo Suramericano de Defensa se haría pública en marzo de 2008. Para aquel entonces Brasil se encontraba atravesando lo que para algunos representaba un proceso de rearme (Battaleme, 2009), lo que para otros implicaba un síntoma de lo que parecía una carrera armamentística en la región (Rivera Vélez, 2011; y Hew A Kee, 2012); lo que para algunos –como Federico Merke o Colombo Sierra- era parte de una estrategia destinada a ingresar de forma permanente al Consejo de Seguridad de la ONU (BBC, 2009; y Colombo Sierra, 2014) o a diagramar una dinámica de “hegemonía consensual” (Burges, 2008), o lo que para unos últimos era síntoma de un contexto en donde los Estados de la región estaban embarcados en actualizar, renovar, reemplazar o modernizar sus parques militares (Battaglino, 2008; Maldonado Prieto, 2011; Zabaleta Fajardo, 2011; Benevides, 2011; y Hermosilla Sanabria, 2011).

Lo cierto es que decisiones tales como el anuncio de un incremento –hacia el año 2008- del 50 por ciento del presupuesto destinado a fortalecer el sistema de Defensa, la puesta en marcha de un equipo destinado a diseñar una nueva estrategia de defensa nacional[5], el inicio de un plan para modernizar la flota de cazabombarderos (Página12, 2007, 5 de noviembre) y la consecuente firma de un acuerdo de intercambio de tecnología militar con Francia (Página12, 2008, 13 de febrero)[6], reflejaban la importancia que el sector en cuestión estaba cobrando en la agenda del gobierno de Lula. “Yo me pongo a imaginar: ¿qué puede complicar al país? Apenas nuestra omisión y nuestra sumisión. Llegó la hora de construir el Programa de Aceleración del Crecimiento de nuestras fuerzas armadas, de nuestra defensa”, habría de sentenciar el líder del PT[7] (La Nación, 2007, 8 de septiembre).

La crisis entre Colombia, Ecuador y Venezuela emergería como un hecho que –producto de la ya menciona violación a la integridad territorial y a la soberanía ecuatoriana, y los consecuentes despliegues de tropas- permitiría acelerar los tiempos de la iniciativa brasileña de darle un marco sudamericano a su proyecto de Defensa. Así, mientras se daba una situación aparentemente contradictoria entre la agudización de la tensión entre los Estados en cuestión y la determinación de los detalles finales del tratado constitutivo de Unasur, desde Brasilia se amplificaba la demanda por un Consejo de Defensa regional. Como suele suceder, en realidad la tensión suele ser la plataforma ideal para la cooperación.

Como ya ha sido mencionado, esa propuesta había cobrado notoriedad internacional durante el mes de marzo de 2008, sobre todo luego de que Lula se reuniera con la Secretaria de Estado, Condoleezza Rice, a apenas pocos días de que el Grupo de Río rechazara la intervención colombiana y la violación de la soberanía ecuatoriana. En su reunión con la representante de la diplomacia de Estados Unidos, el gobierno brasileño formalizaría su proyecto. Es decir, que las autoridades de Washington se enterarían de sus propósitos antes que las de los países de América del Sur; un dato no menor. En ese marco, de visita por la capital brasileña, Rice aseguraba “(n)o solo no tengo problemas” con el Consejo que se aspiraba construir sino que además añadiría que “confío en Brasil para ello” (Perú21, 2008).

Unos días más tarde, Jobim iniciaba una gira por la región para explicar los alcances del pretendido esquema y su primer destinado era Washington, donde se encontró tanto con Rice como con el Secretario de Defensa, Robert Gates. Comenzar por aquel destino motivaría que hubiera quienes leyeran esa decisión como una búsqueda por lograr, antes de seguir avanzando, el aval del gobierno de Bush. Ante esa situación, el ministro de Defensa se excusaría: “(n)o he pedido permiso. Sólo he informado a un socio internacional y mostrado que se trata de un asunto claramente suramericano” (El Universal, 2008, 22 de marzo). Con esa intención o no, lo cierto es que allí conseguiría el “visto bueno” de los secretarios en cuestión y que, un mes más tarde, seguiría recorriendo las capitales de Venezuela, Guyana, Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia, Chile, Paraguay, Argentina y Uruguay.

A Buenos Aires arribó el 13 de mayo, es decir tan sólo 10 días antes de la reunión de Brasilia. Aquel día, Jobim se reunió en el ministerio de Defensa con su contraparte, Nilda Garré, quien estuvo acompañada, entre otros funcionarios, del secretario de Asuntos Internacionales de la Defensa, Alfredo Forti. No hubo, sin embargo, una agenda concreta, aunque se preveía que la intención de crear una organización de defensa sudamericana terminaría convirtiéndose en uno de los temas que se tratarían durante el encuentro. Y, efectivamente, así sería.

En aquella oportunidad, el representante brasileño enunció por primera vez -de forma formal- su propuesta[8]. Hasta aquel entonces, las autoridades del ministerio de Defensa argentino sólo habían recibido información sobre la misma por los medios de comunicación y por informes demasiado generales de los agregados militares. Sin embargo, Jobim no dio mayores especificaciones. De hecho, para el final de la reunión aún no se sabía exactamente qué se buscaba con el Consejo, cómo se pretendía estructurarlo, ni cuáles serían sus alcances. “Fue todo en palabras, fue todo informal, fue (….) lo que Jobim buscaba era el consenso para plantear formalmente el anuncio, cosa que se hizo” cuenta Forti (2014).

Lo que sí se encargó de resaltar es que su propuesta no implicaba la creación de una fuerza militar única para Sudamérica, al estilo de la Organización del Atlántico Norte, como aquella que había sido concebida por el coronel Oswaldo Oliva Neto, cuando era coordinador del NAE, allá por 2006 (Los Tiempos, 2006). Lo que pretendía crear era una suerte de foro de debate en materia de defensa en donde se pudieran profundizar los mecanismos de diálogo entre los países de la región. Un sistema de defensa sudamericano que fuera más representativo de las necesidades e intereses de los países de la región que de los mecanismos vigentes en el contexto hemisférico, tales como la Junta Interamericana de Defensa (JID), el Colegio Interamericano de Defensa (CID) y el TIAR, la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) de la OEA y la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA). Claro que al no haber ninguna propuesta formal impresa en un papel, luego de aquel encuentro la delegación argentina se quedaría con más interrogantes que certidumbres.

En ese marco, la delegación de Brasil llegó a la reunión fundacional de Unasur con objetivos de máxima y de mínima respecto de este tema. El de máxima era que ese mismo día se firmara la constitución del Consejo de Defensa. El de mínima, que se convocara a un grupo de trabajo que le diera forma a la propuesta. Si se retoma el hecho de que en ningún momento se había hecho circular ninguna propuesta formal acerca de la naturaleza de la institución que se quería conformar, que la región se encontraba atravesando por una delicada coyuntura en torno a la cuestión militar[9], y que la Unasur nacía bajo el principio fundamental de la unanimidad, no resulta demasiado difícil deducir que el objetivo de máxima sería rápidamente descartado por los presidentes de la región.

A pesar de que Lula asegurara que había llegado la hora de “profundizar nuestra identidad sudamericana en el campo de la defensa”(El Universal, 2008, 23 de mayo), lo cierto es que en la región no todos apoyaban el ímpetu brasileño en este sentido. El caso más extremo fue el encarnado en la figura de Colombia. La pésima relación del gobierno de Uribe con algunos de sus vecinos llevó a que éste último se opusiera abiertamente a la creación del Consejo de Defensa. “Colombia no puede ser parte del Consejo de Defensa de Sudamérica dadas las amenazas del terrorismo y las derivaciones conocidas”, resaltaría un comunicado oficial de Bogotá (Página12, 2008, 24 de mayo).

A pesar de esta situación, la decisión adoptada fue no excluir a aquel país del Consejo. En ocasión de su visita a Chile, Jobim ya había adelantado la posición brasileña al plantear que “Álvaro Uribe tiene más cautela debido a su situación con Ecuador y Venezuela y dijo que iba a analizar la propuesta. Su posición es muy importante, no se puede aislar a Colombia” (La Tercera, 2008). Esta perspectiva demostraba que la postura del gobierno de Lula era no dejar a Colombia afuera de ningún organismo de la naciente Unasur, algo en lo que coincidían las autoridades argentinas.

Por ello, se decidió por el objetivo de mínima y se convocó a un grupo de trabajo cuya función sería la de diagramar un documento que permitiera dar origen al Consejo. La decisión de crear ese grupo fue incluso apoyada por el gobierno colombiano. “El grupo revisará la propuesta brasileña, recogerá las dudas y las sugerencias de los diferentes países y en 90 días presentará una propuesta definitiva”, había explicado Michelle Bachelet, presidenta pro témpore del bloque sudamericano (EFE, 2008, 23 de mayo).

 

Dos modelos en pugna: foro de diálogo y coordinación de políticas versus alianza de seguridad colectiva

Cristina Fernández apoyó la conformación del grupo de trabajo, cuyo mandato fue el de acordar un estatuto para el Consejo de Defensa. En términos institucionales, el tratado fundacional de Unasur contemplaba, en el ya mencionado artículo 5, la convocatoria a este tipo de grupos. Dicha convocatoria se hallaba dentro de las atribuciones con las que contaba el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores (Unión de Naciones Suramericanas, 2008, art. 8). Las tareas de conformación, coordinación y seguimiento le correspondían al Consejo de Delegadas y Delegados (Unión de Naciones Suramericanas, 2008, art. 9). Según el mismo, el quórum necesario para que el GT se reuniera era de la mitad más uno y todas las decisiones adoptadas en su seno debían adoptarse, como en el resto de las instancias del bloque, por consenso.

Este Grupo comenzaría a trabajar con un trasfondo signado por dos modelos de “consejo” que se encontraban en pugna: por un lado, aquel que pregonaba que el nuevo organismo cobrara forma de foro de diálogo y coordinación de políticas y, por otro, el que proponía que el mismo se conformara como una alianza de seguridad colectiva. Mientras que el primero de ellos tendría como principal promotor al gobierno de Lula[10], el segundo encontraría como máximo referente a la administración Chávez.

Pero ambos modelos habrían de confrontar, fundamentalmente, en el terreno de los discursos y los medios de comunicación, dado que, más allá de lo dicho, al momento de la reunión de Brasilia, ni la propuesta de foro de diálogo y coordinación de políticas ni la de alianza de seguridad colectiva habrían de ser presentadas en un papel formal, ni por Brasil ni por Venezuela. De hecho, hasta el día de la primera reunión del grupo de trabajo sólo se había trabajado sobre ideas informales y propuestas abstractas. Así llegaría la delegación argentina a aquel encuentro. Sería el primero de cuatro, todos ellos en Santiago de Chile. El mismo se llevaría a cabo entre los días 23 y 24 de junio. El segundo se realizaría entre el 22 y 23 de julio. El tercero el 26 agosto. Y el cuarto entre el 10 y 11 de diciembre. La falta de consenso llevaría a que, cumplidos los noventa días, no hubiera una propuesta final. Esta última recién llegaría recién a los seis meses de la puesta en marcha del GT. Con la llegada del primer encuentro, las dos propuestas –que hasta entonces habían sido testimoniales- se traducirían en documentos formalmente puestos a consideración de los restantes Estados de América del Sur.

 

Modelo brasileño

El primer documento puesto sobre la mesa de negociación sería proveído por la delegación brasileña. El mismo recibió el nombre de Marco Político Estratégico del Consejo Sudamericano de Defensa y el resto de los países recién lo conocieron el mismo 23 de junio, es decir, el primer día del primer encuentro del GT. No se trató, sin embargo, de un puntapié demasiado elaborado, sino que más bien fue una muestra de los lineamientos que, desde el espacio de lo retórico, venía insinuando el gobierno de Lula desde hacía tiempo. Sin dar demasiadas especificidades.

Figura 1. Características del modelo brasileño

Elaboración propia sobre el primer documento presentado por Brasil

Entre las pocas especificidades que brindaba pueden mencionarse algunas agrupadas en dos grandes ejes: aquel vinculado a la pertenencia institucional del Consejo y aquel concentrado en las atribuciones que el mismo adoptaría.

Respecto al primero de ellos, de acuerdo a la propuesta brasileña, el nuevo Consejo se incorporaría a la Unasur, sustituyendo al mecanismo de Conferencias de Ministros de Defensa de la Comunidad Suramericana de Naciones, que en realidad sólo había materializado un encuentro, en julio de 2006. Había, incluso un antecedente previo a esas conferencias. Durante la primera reunión de la Comunidad Sudamericana de Naciones, se había aprobado una Declaración de Seguridad Ciudadana en Sudamérica que había sido producto de las deliberaciones entre ministros de Justicia, de Interior, de Defensa y de Seguridad Ciudadana. Su principal resultado había sido la definición de un “Programa de Acción Sudamericano de Seguridad Ciudadana” en donde, entre otras cosas, se había fijado el compromiso por “(c)onstruir una red integrada de Seguridad Ciudadana” (Comunidad Sudamericana de Naciones, 2005). Claro que la amplitud y heterogeneidad de las realidades nacionales y de los organismos allí representados llevaron a que ese plan abarcara múltiples temas, muchos de ellos ajenos a las potestades de varios ministerios de Defensa, incluido el argentino.

Luego se había llevado a cabo la Conferencia de Ministros de Defensa. Los mismos se habían encontrado en Bogotá y la Argentina no había estado representada por la máxima autoridad de la cartera de Defensa, sino por el embajador en Colombia, el ya mencionado Martín Balza. El borrador de la convocatoria al encuentro también había adoptado una agenda que iba en detrimento del marco legal argentino asumiendo la naturaleza “diversa, multinacional y de alcance transnacional” de las amenazas a la región. La presión del gobierno argentino -junto a la de Brasil y Chile- permitió que se incorporara la frase “de conformidad con los ordenamientos jurídicos internos” cuando se hablara del tipo de amenaza y la forma de encararlas (Página12, 2006, 23 de julio). En ese sentido, frente a este controvertido tema la declaración de Bogotá acordaba que “el tráfico de drogas ilícitas y delitos conexos; el tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos; el terrorismo, el tráfico de personas y de órganos y la delincuencia organizada transnacional son amenazas multidimensionales, que exigen la cooperación entre las fuerzas y autoridades competentes en la lucha contra dichos ilícitos, conforme a la práctica y el ordenamiento jurídico interno de cada Estado” (Comunidad Sudamericana de Naciones, 2006). Así, el antecedente directo que mencionaba la propuesta brasileña demostraba la diversidad de experiencias al interior de la región y daba algunos indicios del camino que restaba por recorrer para sacar a flote el nuevo Consejo.

En cuanto al segundo eje del documento, éste se relacionaba a las competencias con las que contaría el Consejo. Articulación de medidas de fomento de la confianza, transparencia y seguridad regional; formación y entrenamiento de personal; programación de ejercicios militares combinados; participación conjunta en operaciones para el mantenimiento de la paz de la ONU; integración de las bases industriales de defensa; análisis conjunto de la coyuntura internacional y regional; accionar coordinado en el enfrentamiento de riesgos y amenazas a la seguridad de los Estados; y articulación y coordinación de posiciones en foros multilaterales sobre defensa. Fueron varias las atribuciones que el gobierno de Brasil pretendía imprimir en el nuevo Consejo, aunque todas ellas estaban orientadas a brindarle un rol de generador de confianza mutua: en una suerte de foro de diálogo y coordinación de políticas. En ese sentido, el documento se encargaría de aclarar que no se buscaba crear una OTAN sudamericana, ni establecer un plan operacional que coadyuvara hacia la conformación de una “fuerza sudamericana de paz” ni poner en marcha un “consejo de seguridad”. Se trataba, en cambio, de sumar un esquema de corte sudamericano a los foros e iniciativas ya existentes.

Es decir, el CDS era concebido como una institución complementaria a los mecanismos multilaterales del sistema hemisférico[11] y regional. Por esa razón, se proponía dotar al organismo de una “estructura y mandato minimalistas y flexibles”, teniendo sus decisiones un carácter meramente “declamatorio”. Es decir, que fueran jurídicamente no vinculantes (Delegación de Brasil, 2008). Como en tiempos pasados, se buscaba tanto evitar presentar al proyecto en cuestión en términos antagónicos al sistema interamericano de defensa como entrar en conflicto con Estados Unidos.

Desde esta perspectiva, el Consejo debía avanzar hacia la configuración de un esquema de seguridad cooperativa. Y aunque la idea de seguridad cooperativa ha sido ampliamente abordada, desde diferentes miradas, a lo largo de los últimos años (Steinbruner, 1988/1989; Evans, 1994; Acharya, 1999; Sandole, 2007; McArdleKelleher, 2012; y Flockhart, 2014), la propuesta brasileña apuntaba a lo que Alexander Wendt denomina “la identificación positiva con el otro”, a partir de la cual la seguridad es interpretada como “una responsabilidad del otro”. En este caso, se trataría de la defensa y no de la seguridad interior. Lo cierto es que este tipo de situaciones se dan, para aquel autor, en los que él llama “sistemas de seguridad cooperativos”, los cuales comprenden desde los “conciertos” hasta los mecanismos de “seguridad colectiva”. En un sistema de seguridad cooperativa, no haría falta, sin embargo, desarrollar necesariamente un esquema de seguridad colectiva. Es decir, no necesariamente debía identificarse un potencial agresor, ni esperar a que la nueva organización brindara protección a sus miembros, sirviera de plataforma para brindar repuestas comunes a amenazas externas o estableciera mecanismos de interoperabilidad, muchos de ellos factores asociados a las llamadas alianzas de seguridad colectiva, otro concepto también ampliamente abordado (Stromberg, 1963; KupchanyKupchan, 1991; Hurrell, 1992; Downs, 1994; EADS, 2005; Orakhelashvili, 2011; GazziniyTsagourias, 2012; y Wilson, 2014). De hecho, ha quedado claro que no era la intención de la propuesta del gobierno de Lula crear una alianza de seguridad colectiva. Su propósito era, al menos en el plano de lo formal, dar vida a un espacio que permitiera transmitir un conocimiento compartido que consolidara la confianza entre los Estados y en donde el “yo” en función del cual se definieran los intereses fuera la “comunidad” (Wendt, 2005). Una comunidad de seguridad pluralista en donde, como augurara Karl Deutsch, primara el principio de resolver los problemas sociales comunes mediante procesos de “cambio pacífico” (Deutsch, 1957). A la larga, como argumentan Emanuel Adler y Michael Barnett las regiones son socialmente construidas y son susceptibles a ser redefinidas (Adler y Barnett, 1996, pág. 77).

 

Modelo venezolano

Como reacción al documento brasileño, la delegación venezolana presentó una contrapropuesta, en un documento denominado Estructura propuesta por la República Bolivariana de Venezuela para la conformación del Grupo de Trabajo sobre el Consejo de Defensa Suramericano en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Allí se propondría que el naciente Consejo proyectara un “eje militar unionista” y constituyera un “bloque geopolítico de poder”.

Como ya se ha adelantado, esta concepción del Consejo contaba con varios antecedentes en el discurso venezolano. En ocasión del XX Aniversario del Parlamento Andino de 1999, Chávez había planteado que si la Organización del Tratado del Atlántico Norte y el Pacto de Varsovia seguían vigentes, también podía concebirse la creación de una Organización del Tratado del Caribe y Atlántico Sur (Informativos, 1999). Con ideas y vueltas, esa propuesta se mantuvo presente a lo largo de los años. A continuación algunos ejemplos.

En la primera cumbre sudamericana -la de Brasilia del año 2000- Chávez, en las antípodas de Cardoso, sostuvo que era absolutamente necesario poner en marcha una alianza militar regional que permitiera contrarrestar los efectos del Plan Colombia y la intervención militar de Washington en la región (La Nación, 2000, 2 de septiembre). En 2006, cuando Evo Morales se aprestaba a asumir la presidencia de Bolivia y los países del Mercosur demostraban claros síntomas de tensión en sus mutuas relaciones, Chávez se reunía con Lula y Kirchner y prometían reactivar y complementar las industrias de defensa de la región. Allí, donde también se mencionaron proyectos tales como Petrosur o el Banco del Sur, el presidente volvió a situar en la agenda la necesidad de crear un “Consejo de Seguridad del Sur” (Página12, 2006, 22 de enero). A los pocos meses iba incluso más allá: proponía fusionar las Fuerzas Armadas del Mercosur, iniciativa que sería rápidamente desacreditada por la mayoría de los mandatarios de aquel momento[12]. Ya en marzo de 2008 aseguraba que la naciente Unasur representaría una “alianza política, económica y también militar para defendernos, para asegurar nuestra independencia, en este mundo de imperialismos y neoimperialismos y de guerras preventivas” (Página12, 2008, 27 de marzo). Por aquella época, ya había propuesto también crear una fuerza militar conjunta del ALBA (Terra, 2008).

Figura 2. Características del Modelo venezolano

Elaboración propia sobre el primer documento presentado por Venezuela

Arraigado en estos antecedentes, el documento presentado por la delegación venezolana en esta primera reunión del GT cobraba forma de alianza de seguridad colectiva. Según el mismo, la proyección del mencionado “eje militar unionista” y del “bloque geopolítico de poder”, iba acompañada de un complejo amalgama de propósitos impresos al Consejo de Defensa tan diversos como la cohesión una “fuerza cívico-militar en defensa de la región”, la “conformación de una sola voz en los foros internacionales”, la capacidad de “accionar de forma conjunta” ante cualquier eventualidad en materia de defensa, la definición de una “política común de seguridad y defensa regional”, la construcción de una agenda estratégica propia, la “defensa de los derechos humanos”, o la “seguridad y soberanía” alimentaria, energética y tecnológica. Tal vez el más claro punto de convergencia con la alternativa brasileña se encontraba en el objetivo que promulgaba desarrollar una “identidad suramericana de defensa” (Delegación de Venezuela, 2008). Propósito, vale la pena resaltar, que en ninguna de las dos propuestas se encontraba desarrollado.

Ahora bien, mientras que la propuesta de Brasil exaltaba el lema “el Consejo es para nosotros y no es contra nadie” y evitaba, así, definir riesgos y amenazas, los venezolanos pretendían dejarlos en claro. Los riesgos y amenazas con los que debería lidiar el Consejo estaban representados, entre otros, en la activación de la IV Flota estadounidense, en el posicionamiento de bases militares de Estados Unidos en la región, en problemas ambientales, en la existencia de diferentes tipos de asimetrías, en el narcotráfico y otras formas de delincuencia organizada, en la exclusión social y en las guerras de cuarta generación.

 

Conclusiones: El consejo, modelo brasileño pero a la sudamericana

La propuesta venezolana no sería tenida en cuenta por el resto de las delegaciones, en lo que parecía una adhesión a la perspectiva de Hans Morgenthau acerca de la seguridad colectiva. Mucho menos, por el gobierno colombiano. De hecho, en el primer encuentro del GT, la delegación colombiana plantearía que a mayor integración, mayores eran los desafíos para los Estados y, por ende, mayores eran las amenazas. Desde la óptica que brindaba este círculo vicioso, sostendría que los mayores desafíos del país estaban vinculados a amenazas no tradicionales, tales como el terrorismo, el crimen organizado, la trata de personas, el narcotráfico o el lavado de activos. Muchos de estos temas generaban fuertes tensiones con Venezuela y Ecuador. Las cuestiones más importantes y las mayores amenazas para Colombia estaban vinculadas, según aquel delegado, al ámbito de la seguridad y no al de la defensa; conceptos que se encuentran profundamente intrincados en la realidad colombiana.

La idea de foro de diálogo y coordinación de políticas que proponía el modelo brasileño, aunque abstracta, se convertiría en la columna vertebral del debate. Sobre ella se estructuraría la discusión. En su discurso de apertura de las negociaciones, el canciller chileno, Alejandro Foxley, habría de demarcar explícitamente la posición de la presidencia pro témpore de Unasur y, por lo tanto, la de la presidencia del GT, que estaría a cargo del Subsecretario de Guerra de aquel país, Gonzalo García Pino. En aquella oportunidad, Foxley sostendría que con aquel Consejo no se pretendía “la creación de una alianza militar ni la formulación de políticas de defensa, ni producir duplicaciones con instancias al sistema interamericano existente” (Nación, 2008, 23 de junio).

Lo expresado por el canciller era, en general, parte del “espíritu” compartido por el resto de sus contrapartes. Ni bien iniciado el primer encuentro del GT, la delegación argentina –biministerial, conformada por representantes tanto de la cancillería como del ministerio de Defensa- se expresó en favor de avanzar sobre un esquema que fuera flexible y gradual, siguiendo la línea mantenida en las negociaciones del tratado fundacional de la Unasur. Al respecto, vale destacar que la poca información recibida sobre el proyecto en cuestión provocó una consecuente desconfianza que impactó en la propia diagramación de las comitivas. “Me acuerdo muy bien porque yo iba hacer el delegado argentino, pero en la reunión número uno el canciller solicitó que el nivel de representación de los funcionarios de defensa sea de director para abajo, por lo tanto yo no fui y la voz la llevó la cancillería, que fue la voz cantante” detalla Forti (2014). Complementariamente, un diplomático y miembro de la comitiva nacional explica que “si algo tuvo de distintivo el proceso fue que todos los países sudamericanos se posicionaron en torno a la iniciativa de uno de ellos, en este caso Brasil, y plantearon sus objeciones o sugestiones, pero siempre tomando el eje de la propuesta inicial como base de las discusiones” (Entrevistado I, 2011).

Dicho esto, resulta relevante destacar ciertos ejes esenciales de la evolución de la posición argentina durante las negociaciones del bloque. En primer lugar, que la postura del Estado nacional frente a sendas opciones fue la de un inmediato apoyo al modelo brasileño y de un evidente rehúso al venezolano. De esa forma, el inicio de las negociaciones encontraría a la delegación nacional siguiendo los lineamientos de una expectante pasividad que la llevaba a expresarse en favor de avanzar sobre un esquema que fuera flexible y gradual. En segundo orden, que durante las negociaciones la política argentina, al igual que la de los demás países, se vio afectada por una compleja coyuntura internacional que abarcó una multiplicidad de procesos y actores externos: la “gran recesión” de los países industrializados –la primera crisis del capitalismo patrimonial globalizado del siglo XXI según Piketty-; la reactivación de la IV flota estadounidense; la proliferación de las tensiones entre Rusia, Europa y Estados Unidos; todos ellos, entre otros tantos indicadores, generaron tanto dinámicas centrífugas como centrípetas entre los países de Unasur.

En tercer lugar, que, más allá de consensuar un posicionamiento común general sobre el modelo a adoptar, una vez iniciadas las negociaciones, el Estado nacional evidenció la existencia de tensiones intragubernamentales en diferentes frentes. A lo largo de las cuatro reuniones del grupo de trabajo en Santiago, los representantes de los ministerios de Defensa y Relaciones Exteriores compartieron transitaron por varios puntos de desencuentro. Tal vez el más tangible de ellos fue aquel que giró en torno a la definición de las autoridades del Consejo: mientras desde la Cancillería se promovía que el mismo estuviera encabezado por una fórmula “2+2”, desde Defensa se argumentaba que debían ser los ministros de esa cartera quienes lideraran su estructura. Que el propio delegado de Itamaraty asumiera como propia esta segunda opción, contribuyó a que aquella disputa se resolviera a favor de Defensa. El argumento se concentró en que los cancilleres ya presidían el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y que ninguna decisión del CDS escaparía de su órbita. Además, se consignó que de sus reuniones participaran altos delegados de las cancillerías.

En cuarta posición, que, resuelto esto, la delegación nacional convergió en el perfil que pretendía imprimirle al nuevo órgano. Al respecto, y siguiendo la ya mencionada predisposición a apoyar el modelo brasileño, promulgó que el CDS adoptara una naturaleza ágil, sencilla y gradual. Garantizado aquello y acordado el mismo sistema de toma de decisiones que en el resto de las instancias de Unasur –es decir, el consenso-, fue mostrándose cada vez más activa a la hora de imprimirle contenido al proyecto. De hecho, su participación asumió un papel fundamental para evitar que sobre su paraguas recayeran temáticas que para el país forman parte de la órbita de la seguridad interior, tales como narcotráfico o el terrorismo. Para abordar ese debate contó con el apoyo de países como Chile, Ecuador y Uruguay. Así, durante las sucesivas negociaciones el Estado argentino fue concibiendo al Consejo como un espacio a partir del cual proyectar su propia concepción sobre la Defensa Nacional y, de esa forma, influir sobre la definición de los ejes prioritarios de la agenda regional en la materia. De alguna forma, el Consejo pasó a ser asumido como una plataforma para actuar de contrapeso a la tendencia manifiesta en varios países sudamericanos de policialización de las fuerzas armadas. Y se comprendió que, en caso de que la agenda avanzara hacia una policialización semejante, contaba con su derecho a veto para frenar cualquier propuesta que fuera en ese sentido.       

Dicho esto, puede concluirse que, aún sobre la base de múltiples disensos y de perspectivas encontradas que llevaban hacia la divergencia, la Argentina terminaría adhiriendo a un Consejo que basaba su razón de ser en la identificación de mínimos comunes denominadores; es decir aquellos puntos que motivaban la convergencia. Coincidiendo con Forti, “prevaleció un equilibrio que probablemente no sea todo lo que quería Venezuela, ni todo lo que quería Brasil, ni todo lo que quería Colombia, ni todo lo que quería Chile y Argentina” (Forti, 2014). Su naturaleza flexible, dinámica y libre de ataduras le permitía avanzar sobre los espacios de consenso, abriendo asimismo una ventana de oportunidad para proyectar su propia cosmovisión acerca de la defensa.

 

Nota sobre el autor:

Nicolás Comini es director de la Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador de Argentina y Visiting Research Fellow del GIGA (German Institute of Global and Area Studies).

 

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[1] Se refiere en este trabajo a aquellos espacios de integración que idealmente basan su movimiento sobre múltiples ejes de manera simultánea, sin necesariamente jerarquizar formalmente a unos sobre otros.

[2] El proceso de sudamericanización conllevaba la inclusión de los doce países de América del Sur y la consecuente exclusión de aquellos Estados se encontraban por encima del canal de Panamá, incluyendo a México y Cuba.

[3] Esto sería explícito cuando en 2011 se lanzara el PAC2, en donde el sector de Defensa tendría mayor visibilidad, sobre todo a partir de iniciativas tales como el programa de modernización y expansión de la flota brasileña (PAC, 2011).

[4] A modo de ejemplo, se esperaba que Petrobras aportara 70.400 millones de dólares hasta el año 2010.

[5] Dicho Plan estaría coordinado por el ministro de Defensa, Nelson Jobim, y el Secretario de Asuntos Estratégicos, Roberto Mangabeira Unger.

[6] Este acuerdo no sólo preveía la construcción de aviones Caza Rafale sino que, entre otras cosas, también determinaba la construcción de un submarino con propulsión nuclear (La Nación, 2008, 17 de febrero).

[7] Siglas del Partido de los Trabajadores (N. del E).

[8] Un mes antes -el 22 de febrero- Garré y Jobim habían firmado un Protocolo Complementario del “Acuerdo Marco sobre Cooperación en el ámbito de la Defensa” -que estaba vigente desde noviembre de 2005-. Dicho protocolo se concentraba en la cooperación en materia de investigación, desarrollo y producción conjunta en el área de defensa. Asimismo, permitía constituir Sub-Comisiones Binacionales para proyectos estratégicos, a integrarse por funcionarios de defensa y de las fuerzas armadas de ambos países. Además, se definía que a dichas comisiones podrían sumarse representantes de empresas, tanto públicas como privadas (Ministerio de Defensa, 2008).

[9] A las tensiones entre Bogotá, Quito y Caracas se sumaban otras cuestiones que propiciaban el malestar en la región, tales como el relanzamiento de la IV Flota del Comando Sur de Estados Unidos, la cual había sido desactivada en 1950 y que se daba en simultáneo al reconocimiento, por parte del Pentágono, de que un avión militar estadounidense había violado el espacio aéreo venezolano (El País, 2008, 20 de mayo). El almirante James Stavridis, jefe del Comando Sur, había visitado Buenos Aires unos días antes de la reunión de Brasilia. En aquella oportunidad, Stavridis había destacado que las funciones de la IV Flota estarían vinculadas a “respuesta a desastres naturales”, “ayuda humanitaria”, “operaciones médicas”, “colaboración en la lucha contra el narcotráfico” y “cooperación para la defensa del Medio Ambiente, la Ciencia y la Tecnología” (Página12, 2008, 8 de mayo). Esa argumentación no tranquilizaba a muchos de los gobiernos de la región. Un dato adicional, no menor: por aquel entonces –y hasta abril de 2009- el Grupo Militar de los Estados Unidos en la Argentina todavía contaba con una sede en el propio Edificio Libertador, sede del Ministerio de Defensa, del Estado Mayor Conjunto y de la comandancia del Ejército Argentino.

[10] Al respecto, Sergio Benevides expresaba el espíritu del Consejo: “puede ayudar y puede ayudar también a mantener problemas potenciales en el nivel no problemático” (Benevides, 2011).

[11] Léase, la Junta Interamericana de Defensa, la Comisión de Seguridad Hemisférica, las Conferencias de Ministros de la Defensa de Américas, las Conferencias de los Ejércitos Americanos, la Conferencia Naval Interamericana y el Sistema de Cooperación entre las Fuerzas Aéreas Americanas.

[12] A modo de ejemplo, Alejandro Toledo, que estaba dejando la presidencia, había calificado de “absurda” la iniciativa venezolana (La Nación, 2006, 9 de julio).

 

 
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