Argentina: Estrategia de Seguridad Nacional y roles de las Fuerzas Armadas

JERÓNIMO MORALES RINS

Universidad Austral, Argentina

 

Title: Argentina: National Security Strategy and Armed Forces Roles

Resumen: La definición de una Estrategia de Seguridad Nacional es esencial para posicionarse en un mundo de recursos escasos donde va a intensificarse la competencia por el acceso, uso y apropiación de los espacios internacionales comunes. Al rol tradicional de resguardo de los espacios jurisdiccionales las FF.AA. deberán sumar roles emergentes de la defensa del interés nacional en espacios de soberanía difusa en un escenario global de deterioro de la gobernanza. Las FF.AA. deberán repensar su estructura, doctrina, organización y capacidades para adaptarse a estos escenarios, de acuerdo con los lineamientos que se expliciten en la Estrategia de Seguridad Nacional.

Palabras clave: Soberanía, Defensa, Estrategia, Fuerzas Armadas

Abstract: The definition of a National Security Strategy is essential to take a stand in a world of limited resources where competence for access, use, and appropriation of international common spaces is going to escalate. Added to the role of preserving jurisdictional spaces the Armed Forces should develop new roles emerging from the defense of national interest in spaces of diffuse sovereignty in a global scenario of deterioration of governance. The Armed Forces should rethink accordingly their structure, doctrine, organization and capabilities to adapt themselves to those scenarios, in accordance with the guidelines of the National Security Strategy.

Key words: Sovereignty, Defense, Strategy, Armed Forces

Recibido: 3 de Mayo de 2018 

Aceptado: 7 de Mayo de 2018

Para citar este artículo: Jerónimo Morales Rins, “Argentina: Estrategia de Seguridad Nacional y roles de las Fuerzas Armadas”, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 4, No. 1, (2018), pp. 73-88. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.7.5

 

Introducción

El mundo cambia velozmente, hay cambios geopolíticos, económicos, tecnológicos y culturales en muchos ámbitos lo cual genera incertidumbre respecto a cómo encarar estos cambios, cómo gestionarlos y, de ser posible, anticiparse a ellos para influir en su desarrollo. En cuestiones de seguridad, es particularmente relevante contar con una estrategia integral que defina una visión abarcadora de cómo las diferentes agencias del Estado van a encarar los desafíos y cuáles van a ser los roles de cada una de ellas. La producción de un documento público en el que se explicite la visión sobre las amenazas y oportunidades del contexto y se unifiquen los planes es útil también para que la ciudadanía conozca el rol esperado de cada agencia. La determinación de una Estrategia de Seguridad Nacional es, a su vez, una herramienta de política exterior, en tanto permite sentar una posición en el escenario internacional.

La definición de una estrategia es particularmente útil en un país como Argentina donde los cambios bruscos de orientación política en la gestión de gobierno y los personalismos tienen una larga historia. Es previsible que cada gobierno adapte y genere su propia estrategia, pero la existencia de un documento público puede ser una herramienta útil para ir construyendo consensos en el mediano largo plazo. 

Una Estrategia de Seguridad Nacional involucra tres grandes conjuntos de agencias del Estado: las fuerzas armadas, las fuerzas de seguridad y otras tales como aduanas, departamentos de migraciones, agencia impositiva, institutos de ciencia y tecnología. Este trabajo se centrará en las Fuerzas Armadas (FF.AA.), cuyo rol en Argentina es un tema de alta sensibilidad política debido a su participación en el pasado en alteraciones de la democracia y violaciones de los derechos humanos. No obstante, apremia pensar su rol en la sociedad mirando al futuro.

En Sudamérica los conflictos armados entre Estados parecen improbables, Esto afortunadamente permite liberar recursos para otras prioridades. El cambio en las formas de producción e intercambio comercial requiere actualizar el concepto de soberanía nacional a los nuevos escenarios y posicionarse en ellos para construir soberanía. Por ejemplo, es perentorio desarrollar capacidades para conocer, resguardar y aprovechar los recursos de un enorme océano poco explorado y controlado, o implementar dispositivos de defensa en el ciberespacio. En estos espacios de soberanía difusa el derecho internacional es insuficiente, y los previsibles conflictos requieren un rol activo y de anticipación por parte del Estado que, en la mayoría de los países, es una responsabilidad asumida por las FF.AA.

Para que las FF.AA. argentinas puedan encarar tales desafíos deben repensar y sofisticar su organización en forma profunda, para lo cual necesitan contar con una visión estratégica clara, orientadora y ordenadora desde la máxima autoridad política del Estado. Un documento de seguridad nacional es la herramienta de política pública óptima para lanzar esta reforma.

 

Necesidad de una estrategia de seguridad nacional

Un gran desafío para las crecientemente complejas administraciones públicas es coordinar con eficacia a las distintas agencias para encarar problemáticas diversas que se intersectan e influencian mutuamente. En temas de seguridad este concepto se denomina interoperabilidad definida como “la habilidad de sistemas, unidades o fuerzas para entregar o recibir servicios de otros sistemas, unidades o fuerzas, y usar estos servicios compartidos en forma eficiente, es un requisito básico para que fuerzas de diferentes instituciones puedan actuar coordinadamente en forma conjunta aprovechando la sinergia de sus capacidades individuales” (Soto Silva, 2006:117).

A tal fin, es esencial disponer de una Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) que “inspire y encuadre las estrategias de cada ministerio, de forma que todas ellas estén alineadas para alcanzar los objetivos fijadas por aquella” (Ballesteros Martín, 2016:14). Así un documento público como “la gran estrategia o estrategia nacional deben explicar a la ciudadanía el lugar deseado hacia el que se dirige la nación y el cómo alcanzarlo” (Corbacho, 2011: 31). Si no existe una clara directiva que fije objetivos que operen de guía para la toma de decisiones en los diferentes organismos, la falta de coordinación resultante puede llevar a malos resultados, independientemente del conocimiento experto y las buenas intenciones de las distintas agencias y sus integrantes (Jankunis, 2008).

En el contexto internacional, un referente clave es Estados Unidos con la construcción institucional de su moderno Departamento de Defensa. En la misma cabe considerar dos hitos fundamentales: la National Security Act de 1947, que ordenó su creación, y la Ley Goldwater-Nichols de 1986 por la cual el Congreso estableció dispositivos que empoderaron al Departamento de Defensa y al Estado Mayor Conjunto para forzar a las fuerzas armadas norteamericanas a reducir su crónica autonomía, descoordinación y competencia mutua, con el objeto de lograr una mayor eficacia en las operaciones militares.

Una de las herramientas utilizadas para mejorar la gestión del Poder Ejecutivo en la Defensa es la obligación del Presidente de enviar al Congreso un documento explicitando los planes estratégicos para implementar la política de defensa, el cual derivó en las Directivas de Defensa Nacional y luego en la Estrategia de Seguridad Nacional, cuyo último ejemplo es la National Security Strategy de 2017 y la Nacional Defense Strategy de 2018 aprobadas por el Presidente Trump.

Este procedimiento estadounidense de generar un documento público que oriente la gestión ha sido estudiado como un modelo de política pública a seguir por otros países. Gran Bretaña, España, Francia, Brasil y Colombia, entre otros, han establecido procesos de elaboración de directivas (Estrategias de Seguridad Nacional o Defensa Nacional) y han producido documentos comparables, con las naturales adaptaciones a los diferentes contextos internacionales, culturas e intereses nacionales.

En este sentido resulta en particular relevante la experiencia española en la producción de documentos de Estrategias de Seguridad Nacional como inicio de un proceso de planeamiento de las distintas agencias del estado, ya que la metodología de planeamiento militar de España ha influenciado significativamente en la metodología de planeamiento que adoptó Argentina desde 2009.

Una Estrategia de Seguridad Nacional requiere de la existencia de consensos amplios y multipartidarios para su sostenimiento en el tiempo. Si bien todas las políticas públicas lo requieren, las relacionadas con la seguridad y la defensa son particularmente sensibles a los cambios debido a que se insertan en una visión estratégica del país y requieren ciclos largos de tiempo para su implementación.  Por ello, hay coincidencia sobre la necesidad de involucrar a la sociedad civil en el proceso de elaboración de las políticas de defensa, tanto en la teoría general (Huntington, 1995), como en la escrita específicamente sobre Argentina (Sain, 2007; Sibilla, 2010).

A partir de 1983 se ha consolidado en Argentina un consenso amplio respecto a la necesidad de lograr un control civil objetivo sobre las agencias militares con el fin de garantizar el sistema democrático, ese consenso es compartido tanto por la comunidad académica, como por la sociedad civil y la dirigencia política; el mejor reflejo del mismo fue la sanción de la Ley de Defensa Nacional (1988). Sin embargo, sigue siendo una tarea pendiente la generación de consensos específicos sobre otros temas de la agenda de defensa: visión estratégica, diseño del instrumento militar, doctrina, redespliegue territorial, nuevas capacidades. A tales efectos se revisarán algunas iniciativas concretadas en Argentina en los últimos 20 años que se pueden considerar antecedentes para construir una Estrategia de Seguridad Nacional: la convocatoria al CODENA, las Directivas de Defensa y la creación de la Secretaría de Asuntos Estratégicos.

La convocatoria al Consejo de Defensa Nacional (CODENA)[1]órgano de asistencia y asesoramiento al Presidente de la Nación en materia de defensa nacional ha sido la iniciativa más relevante desde la sanción de la Ley de Defensa Nacional. Su primer objetivo fue la elaboración de un “Diagnóstico Comprensivo de la Situación Estratégica Nacional”, según le fuera requerido oportunamente por el Presidente de la Nación.

El CODENA está encabezado por el Presidente de la República, constituyéndose el Ministerio de Defensa en su Secretaría, y está integrado por todos los Ministros del Poder Ejecutivo, el Secretario de Inteligencia, los jefes de los Estados Mayores Conjuntos y de las Fuerzas Armadas y los Presidentes de las Comisiones de Defensa de las Cámaras de Senadores y de Diputados de la Nación.

Durante 2006 y hasta principios de 2007, las instituciones participantes entregaron su contribución para conformar el “Diagnóstico Compresivo de la situación Estratégica Nacional desde la perspectiva de la Defensa Nacional”- tal su nombre oficial- lo cual implicó la elaboración de un estudio analítico tendiente a identificar desde el enfoque sectorial de la Defensa Nacional aquellos factores, actores, procesos y tendencias que inciden en el ámbito de competencia de cada jurisdicción. Esta valiosa iniciativa no tuvo continuidad en el tiempo, el CODENA no realizó nuevas reuniones, y los resultados de las reuniones no fueron públicos.

A fines de 2009 se dictó el Decreto Nº 1714 mediante el cual se aprobó la Directiva de Política de Defensa Nacional que expresaba “Que es voluntad política explicitar los principales lineamientos de la Política de Defensa Nacional; en particular la concepción y el posicionamiento estratégico que, en materia de Defensa, seguirá orientando y conduciendo las cuestiones de la Defensa Nacional”[2]. La misma constaba de un primer capítulo donde se realizaba un “Diagnóstico y Apreciación del Escenario de Defensa Global y Regional” y una segunda parte donde se establecía la “Política de Defensa Nacional: Concepción y Posicionamiento Estratégico de la República Argentina en Materia de Defensa”. A fines de 2014 se aprobó una actualización mediante el Decreto 2645, esta norma ratificaba y continuaba la visión de la primera directiva adicionando un tercer capítulo de “Directrices para la instrumentación de la política de Defensa Nacional y de la política militar” con instrucciones específicas para el Ministerio de Defensa, el Estado Mayor conjunto y las Fuerzas Armadas respecto a cómo llevar a la práctica la Política de Defensa definida en el capítulo previo.

La administración encabezada por el Presidente Mauricio Macri definió la estructura de la Jefatura de Gabinete de Ministros e innovó creando una Secretaría de Asuntos Estratégicos con amplias facultades relacionadas con el área internacional. A principios de 2018 mediante el Decreto 350 amplió esas facultades adjudicando nuevas funciones a la Secretaría de Asuntos Estratégicos. El primer objetivo es “asesorar al Jefe de Gabinete de Ministros en temas estratégicos de acuerdo a los objetivos generales de gobierno” pero más significativo para el tema que nos ocupa es el objetivo número 11: “participar en el desarrollo de la estrategia de seguridad nacional, así como otros documentos conceptuales y criterios en esta materia, coordinando con las áreas competentes del Estado Nacional”.

El proceso de construcción de una Estrategia de Seguridad Nacional está en marcha en Argentina, en el mediano plazo se verán los resultados. Los tiempos apremian. El actual escenario internacional se caracteriza por una creciente complejidad e incertidumbre, producto de la coexistencia de múltiples polos de poder y decisión, y la emergencia de nuevos actores que alteran el equilibrio de poder global. En este contexto, se aprecia también la aparición de un número creciente de poderes regionales, en línea con el desarrollo que experimentaron ciertas naciones de América Latina, Asia y África.

El sistema diseñado por las potencias ganadoras de la segunda guerra mundial ha ordenado las relaciones internacionales durante los últimos 70 años. Su principal supuesto es que los organismos multilaterales y las normas internacionales contribuyen progresivamente a aumentar las garantías de paz y seguridad mundial facilitando la integración económica, el desarrollo de las naciones y la cooperación en beneficio del conjunto de los Estados.  Los atentados de septiembre de 2001, la crisis de Crimea y la guerra civil en Siria, entre otros acontecimientos, han reducido la expectativa sobre la factibilidad de construir consensos y reglas de juego globales. Desde entonces, se asiste a un creciente protagonismo de las decisiones unilaterales de las grandes potencias en desmedro de organizaciones internacionales que pierden influencia real. El reverdecer de los nacionalismos separatistas, del fundamentalismo religioso y de la xenofobia, principalmente a raíz de problemas económicos, la inmigración ilegal y la amenaza terrorista contribuye a socavar la confianza en las instituciones multilaterales.

La redistribución del poder político y económico global podría generar situaciones de conflicto. En diversas regiones del mundo, la estabilidad depende de un delicado equilibrio de poder entre potencias. El Mar del Sur de China, Europa Oriental y Medio Oriente constituyen escenarios de indudable competencia estratégica. El mayor riesgo refiere a la mayor predisposición de algunos Estados a apelar a la resolución de conflictos mediante el uso de la fuerza. Esta tendencia se expresa tanto en el comportamiento de actores estatales como de aquellos de naturaleza no estatal que, promovidos por otras naciones, cuentan con la capacidad de disputar el monopolio de la violencia estatal. La desconfianza también impacta en las políticas internacionales asociadas a los bienes globales comunes: el ciberespacio, los océanos y el espacio exterior.

La fragmentación del orden internacional ocasionó que la disuasión recupere protagonismo en las políticas de defensa de los Estados. El aumento de la proyección del poder militar y el retorno de la competencia geopolítica ocasionaron que los conflictos armados emerjan nuevamente como una de las amenazas más significativas a la paz y la seguridad internacional. En la actualidad, la disuasión resulta significativamente más compleja que en los años de la Guerra Fría. Los conflictos armados actuales ocurren crecientemente por debajo del umbral de la violencia militar directa y en los márgenes del derecho internacional. Frente a este escenario las Fuerzas Armadas de las principales potencias se reorganizan como organizaciones flexibles, de menor tamaño y con una mayor sofisticación tecnológica, en contraste con las organizaciones militares del siglo XX.

El terrorismo internacional configura uno de los principales problemas de la agenda del siglo XXI. Este fenómeno adquiere mayor complejidad al confluir con otros delitos y fenómenos criminales complejos, tales como el narcotráfico, el lavado de dinero, la trata de personas y el ciberdelito. Su abordaje requiere una estrecha articulación nacional e internacional, que incluya la participación de múltiples organismos gubernamentales y no gubernamentales.

Por otra parte, el desarrollo tecnológico incrementó los riegos asociados a la militarización del ciberespacio. El concepto de disuasión se ha extendido al ámbito cibernético. La hiperconectividad agudizó las vulnerabilidades de las redes y los sistemas, afectando también la privacidad y los derechos de la ciudadanía. Tanto los Estados como los actores no estatales están desarrollando rápidamente medios cibernéticos para explotar las vulnerabilidades inherentes al uso de sistemas informáticos. Las amenazas cibernéticas más sofisticadas provienen de servicios militares y agencias de inteligencia de otros Estados. El abordaje de esta problemática desde la perspectiva de la defensa nacional incluye complejidades asociadas a las particularidades de este dominio militar; entre ellas, el problema de la identificación de la fuente de los ciberataques. La influencia de empresas tecnológicas como Facebook o Google plantea desafíos significativos sin respuestas claras, aún para los países más desarrollados.

El crecimiento demográfico y el gradual agotamiento de los recursos naturales en tierra incrementan la presión por explorar y explotar los recursos marinos no jurisdiccionales, aumentando el riesgo de conflictos por la apropiación de recursos en los océanos, fondos marinos, el Ártico y la Antártida. En el siglo XXI, América Latina ha logrado consolidarse como una zona de paz, caracterizada por la ausencia de conflictos interestatales y la promoción del sistema democrático de gobierno, con la excepción de la imprevisible evolución del régimen venezolano. Los países de la región exhiben un elevado compromiso con la resolución de controversias en el marco del derecho internacional.

Sin embargo, el debilitamiento de la gobernanza en la región genera condiciones propicias para el crecimiento de la criminalidad organizada y el narcotráfico. La ausencia de conflictos militares en el área se contrapone con la creciente afectación de problemáticas de seguridad trasnacional. La dinámica de estos desafíos no es homogénea, sino que varía en función de las particularidades geográficas, políticas, sociales y económicas de los Estados. No obstante, estos desafíos se presentan crecientemente interconectados. Las organizaciones criminales participan de múltiples redes delictivas, tales como narcotráfico, lavado de dinero, tráfico de personas y eventualmente terrorismo. El carácter transfronterizo de estos fenómenos demanda una mayor cooperación internacional.

El tráfico de drogas ilícitas configura una de las principales problemáticas de seguridad trasnacional que afecta la región. La permeabilidad de las fronteras, los vínculos con otras organizaciones del crimen organizado han contribuido a la expansión del tráfico de drogas en América Latina. Particularmente, la capacidad de generar violencia, corromper a los órganos de control gubernamental y de infiltrarse en las instituciones económicas, políticas y organismos de seguridad constituyen las principales amenazas para el Estado y los derechos individuales en América Latina.

 

Las Fuerzas Armadas en el siglo XXI

En este contexto global y regional, el caso de las FF.AA. argentinas presenta especificidades en lo que respecta a su rol y sus relaciones con la sociedad civil. Entre 1930 y 1983, la historia reciente es un inequívoco ejemplo de la influencia de las FF.AA. en la política interna del país y de la consecuente inestabilidad política generada. En este período los militares gobernaron más tiempo que los civiles –once presidentes militares sobre un total de dieciséis presidentes- y cuando los civiles gobernaron fueron sistemáticamente condicionados por el “partido militar”.

Las razones de la influencia de las Fuerzas Armadas en la política -estudiadas por numerosos autores como Potash (1994) y Rouquié (1981)- son complejas pero su influencia es indudable; en palabras de Rouquié: “En la Argentina, desde 1930, la hegemonía del poder militar, mediante formas gubernamentales muy variadas, parece haberse vuelto la norma y no constituir una excepción como en la mayoría de los países vecinos. Desde 1930, ningún presidente constitucional, surgido de elecciones libres, sin presión ni veto del ejército y en el marco de una sucesión normal completó su mandato de seis años. La duración media de las presidencias, entre 1930 y 1971 es de dos años y seis meses, y de dos años y cuatro meses desde 1955” (Rouquié, 1981:11).  En marzo de 1976 un nuevo golpe instauró una nueva dictadura militar hasta 1983.La influencia del partido militar recién se redujo a partir de la recuperación de la democracia en 1983 y se debió al “colapso” del régimen militar (López, 2007: 1) debido al aislamiento internacional resultante de la Guerra de Malvinas, el descrédito interno derivado de la implementación del terrorismo de Estado y los pésimos resultados económicos de la gestión militar.

Este largo período de interferencias militares en el sistema democrático constituyó el “paradigma del partido militar” o “pretorianismo militar” para la sociedad argentina, el cual marcó a la generación de dirigentes políticos y académicos que vivieron en dictadura y conocieron de cerca las masivas violaciones de los derechos humanos de la década del 70. La Ley de Defensa Nacional (1988) y la Ley de Seguridad Interior (1995) establecieron entonces una rígida división[3] entre la Seguridad Interior y la Defensa a fin de impedir la influencia de los militares en cuestiones de política interna argentina.

El cambio del contexto político y las reformas de la educación militar, de la justicia militar y de la doctrina militar realizados por los sucesivos gobiernos democráticos han sido exitosos y hoy la Argentina cuenta con instituciones militares democráticas y respetuosas de la ley.

El marco legal actual establece que la misión principal de las FF.AA. es preparase para una guerra contra otro estado, un escenario que resulta inimaginable para la mayoría de los dirigentes políticos y de la población. La falta de hipótesis de conflicto, y de asignación normativa de misiones en tiempo de paz tienen relegadas a las FF.AA. en la consideración política, y presupuestaria. El desafío es adaptase a un escenario internacional donde la guerra entre estados en América del Sur parece improbable, pero los conflictos abundan.

Una mirada estratégica de la seguridad nacional debe vincular los múltiples desafíos que enfrenta el Estado y aprovechar las capacidades de todas las agencias del Estado, sin dogmas ni superposiciones innecesarias. Las amenazas ahora están relacionadas con la desestabilización del Estado y las instituciones democráticas por el crimen organizado, por la afectación de la infraestructura crítica y de los derechos individuales a través del ciberespacio, la depredación de los recursos de los océanos y/o la contaminación del medio ambiente marino. Las oportunidades están relacionadas con contribuir a sentar las bases para el aprovechamiento de los espacios comunes internacionales para el desarrollo de la sociedad. Tanto para controlar las amenazas como para aprovechar las oportunidades el Estado Argentino necesita desarrollar capacidades complejas y sofisticadas para lo cual requiere de agencias con capacidades organizacionales acordes con el desafío, en la mayoría de los países las FF.AA. están asumiendo estas responsabilidades.

Las nuevas formas de producción y el impacto de las nuevas tecnologías en la vida moderna fuerzan a repensar conceptos tradicionales como el rol del Estado, la soberanía nacional y la defensa. Tradicionalmente, la soberanía nacional ha sido definida en relación con el territorio de los Estados, tanto las amenazas como las oportunidades para los intereses nacionales habían estado vinculadas con las fronteras físicas del territorio soberano. En este marco, las capacidades necesarias para que el Estado nacional pudiera defenderse de eventuales amenazas eran fácilmente identificables lo cual permitía definir el rol de las fuerzas armadas hasta tiempos recientes. Estos cambios están incrementando el valor estratégico de espacios cuya soberanía y responsabilidades legales no están claramente definidas, tal es el caso del ciberespacio, el espacio exterior, los fondos marinos y los océanos. En estos espacios no se aplica el paradigma clásico fundacional de los Estados Westfalianos: la soberanía ejercida en relación con un territorio propio, con una geografía de fronteras estáticas y tangibles, con la defensa entendida como negación del uso del espacio propio a terceros y las relaciones internacionales basadas en la gestión del reconocimiento de terceros a un espacio reclamado.

La relevancia de estos espacios para los intereses nacionales, las reglas de juego que les son propias, así como la especificidad de los mismos - en tanto que plantean la existencia de una soberanía “difusa” diferente de la noción tradicional- demandan repensar las funciones del Estado en términos de capacidades necesarias para la defensa de la soberanía y del interés nacional en esos espacios. Las decisiones que se adopten en relación con estos desafíos deben formar parte de una Estrategia de Seguridad Nacional, las FF.AA. como agencia del Estado tienen, y están desarrollando, capacidades para aportar.

Históricamente, la vinculación entre soberanía nacional, territorio, interés nacional y defensa ha sido muy estrecha. Está difundida y legitimada a nivel internacional la vinculación entre el concepto de Estado y la exclusividad del uso y la explotación de un territorio dado. Así, en relación a los Principios que rigen la relación entre los miembros la Carta de las Naciones Unidas establece: “Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas” (Artículo 2.4).

El derecho internacional inclusive reconoce la potestad de un Estado de defender por las armas su territorio en el caso de verse agredido por otro actor estatal[4]. La Resolución ONU 3314/1974 define a la agresión como “el uso de una fuerza armada por un Estado contra la soberanía, integridad territorial o independencia política de otro Estado…” (Artículo 1). Si bien pueden distinguirse diferentes definiciones de soberanía nos referiremos a la que implica la exclusividad de la influencia del Estado en un territorio dado (Krasner, 2001: 20), y que supone que soberanía es toda aplicación del poder por parte de un Estado que reclama para sí con éxito el uso legítimo de la fuerza (Spencer, 1970: 124) en los dos ámbitos de su aplicación, hacia el interior y hacia el exterior de sus fronteras. 

Argentina se considera un país pacífico, entiende que el ámbito exterior a su territorio es un ámbito para la paz y la cooperación, asimismo, no tiene reclamos territoriales hacia ninguno de los países vecinos por lo que no vislumbra un rol para la Defensa más allá de sus límites. Al respecto la vigente Directiva de Defensa Nacional considera que “la región suramericana exhibe un consolidado respeto al derecho internacional y a los principios de solución pacífica de controversias, al tiempo que se constata y reafirma en ella la existencia extendida de políticas de Defensa orientadas por el principio de legítima defensa y de concepciones y ‘actitudes estratégicas’ de carácter defensivo”. Se suele entender que un país que reconoce tener intereses más allá de sus fronteras y adjudica al Estado un rol activo fuera de las mismas es un país agresivo o imperialista, especialmente si ese rol es ejercido por las fuerzas armadas.

Los Estados nacionales han incorporado a lo largo de su historia el concepto de que las amenazas para los intereses nacionales están vinculadas con las invasiones de su espacio físico por parte de un tercero y a tal efecto han organizado a sus fuerzas armadas. Esta concepción ha estado integrada a un marco conceptual concordante teórico, normativo, doctrina militar. El mismo se refleja también en cuestiones operativas: el diseño de agencias específicas del Estado (FF.AA., fuerzas de seguridad), la formación de recursos humanos especializados, la adquisición de material específico para la tarea, y otros. Por otra parte, la vinculación entre el modo de producción con la idea de soberanía y de interés nacional es directa. La forma de generar riqueza en la concepción tradicional estaba relacionada con la explotación de la tierra (agropecuaria, recursos mineros, hidrocarburos) y con la producción industrial ya que ambas tienen una base física, tangible, claramente identificable (Toffler, 1982). La visibilización clara de este concepto es la frontera, como un lugar físico, definido y delimitable donde termina el derecho y el interés nacional de un Estado, y comienza el de un tercero.

Dentro del este paradigma la defensa de los intereses nacionales presupone enfrentar las amenazas y aprovechar las oportunidades dentro del propio territorio. A tal efecto el orden legal internacional está claramente definido y otorga al Estado las herramientas normativas para la legítima defensa. Hasta tiempos recientes, las capacidades necesarias a desarrollar por el Estado nacional para defenderse de eventuales amenazas eran fácilmente identificables y definían los roles de las FF.AA. En el paradigma clásico los conceptos soberanía, territorio, interés nacional y defensa conforman un todo articulado y son coherentes entre sí. Este paradigma no ha perdido validez y continúa vigente. En muchos lugares del mundo los conflictos tradicionales por la defensa de intereses nacionales ligados al territorio sostienen la atención de los Estados y continúan siendo causa de conflictos armados.

No obstante, los avances tecnológicos y la dinámica económica están incrementando el valor estratégico de nuevos espacios cuya soberanía y responsabilidades legales no están claramente definidas, tal es el caso del ciberespacio, el espacio exterior, los fondos marinos y los océanos. La relevancia de estos para los intereses nacionales es creciente, lo cual implica repensar el rol del Estado como principal instrumento de estos intereses, ello requiere ir más allá del concepto clásico de soberanía, flexibilizarlo y adaptarlo porque las reglas de juego en estos espacios son diferentes a las anteriormente vigentes. El espacio exterior, los fondos marinos y los océanos son patrimonio común de la humanidad. Pero dentro del amplio universo de la humanidad los beneficios que generan, y generarán, no están en los hechos disponibles para todos. Solo pueden beneficiarse de su uso los países que puedan disponer de las capacidades tecnológicas adecuadas para explotar los recursos naturales existentes en ellos y/o utilizar esos espacios para vender servicios (Ainchil y Dojas, 2008).

En el ciberespacio, por ejemplo, no hay marco legal internacional ni soberanía en el sentido tradicional. El creciente uso de este espacio que realiza la sociedad de la información es tanto una fuente de oportunidades para el desarrollo económico y cultural como una fuente de amenazas por el daño potencial que se puede generar en las redes y el uso y/o alternación de la información que circula en ellas.  Tanto la posibilidad de aprovechar las oportunidades para explotar este espacio, como la necesaria para defender los intereses nacionales en él requieren contar con las infraestructuras y las capacidades tecnológicas adecuadas. Los espacios mencionados tienen en común que resultan crecientemente importantes para el desarrollo nacional y no hay definiciones claras sobre quién o cómo ejerce la soberanía allí. Es necesario pensar el rol del Estado y definir una estrategia nacional al respecto.

 

Nuevos roles para las Fuerzas Armadas argentinas

La necesidad de disponer de una Estrategia de Seguridad Nacional se acentúa frente a los nuevos espacios de soberanía difusa, ya que complejizan la gestión del Estado al volver menos claro –y aun borroso- el ámbito en el que intersectan sus distintas funciones. El concepto de interoperabilidad presentado como capacidad de un sistema cuyas interfaces son conocidas para funcionar con otros sistemas existentes o futuros aplica a los roles emergentes para las FF.AA. que devienen de este desafío al Estado. Se está ante un escenario en el que coexisten entornos conocidos en cambio acelerado y entornos emergentes críticos para el funcionamiento del Estado y el bienestar de la sociedad, a los que es preciso gestionar y, de ser posible, influir en su desarrollo.

Las FF.AA. conservan las funciones relacionadas con sus roles tradicionales siempre necesarios: prepararse para disuadir y repeler una agresión externa, sea de un estado o no. Dichos roles emergentes del paradigma clásico son los que el derecho internacional y el derecho nacional hacen aplicables a las FF.AA. Sin embargo, estas funciones requerirán, desde el punto de vista de la operación, de adaptaciones propias devenidas de los cambios tecnológicos y del arte de la guerra, pero se mantendrán dentro del concepto de agresión previsto en la Carta de las Nacionales Unidas. La misión de las fuerzas en tiempo de paz será alistar y entrenar al personal para estar disponibles en caso de crisis, y vigilar y controlar los espacios jurisdiccionales asignados. Asimismo, hay roles emergentes de la inserción internacional del país que requiere que se hagan aportes a la seguridad global.

Por otra parte, el contexto internacional que se ha descripto plantea un escenario en el que las grandes organizaciones multilaterales (ONU, G20, OEA, UNASUR) presentan crecientes dificultades para lograr consensos y actuar institucionalmente frente a eventuales conflictos entre los Estados. En estos casos será entonces preciso mejorar y profundizar acuerdos y alianzas de defensa mutua y cooperación. Ya hoy hay una clara tendencia a construir coaliciones ad-hoc o acuerdos de soft law a efectos de coordinar el accionar (ver Morales Rins, 2017). En estos acuerdos será relevante la contribución efectiva de cada Estado a la coalición en términos de capacidades financieras o militares. Los acuerdos a nivel bilateral o multilateral serán una herramienta utilizada por los Estados en forma progresiva para aumentar sus niveles de seguridad en un entorno de incertidumbre incremental. En esta situación las FF.AA. tienen clara relevancia como herramienta de la política exterior. Las FF.AA. de los Estados que así lo definan irán profundizando el diseño y el desarrollo de capacidades disponibles para operar en forma conjunta con otros países de la coalición. Esto se traducirá en el alistamiento de unidades de despliegue rápido entrenadas y equipadas según estándares previamente acordados. Un ejemplo en este sentido a nivel regional es la compañía “Cruz del Sur” (unidad argentino-chilena que opera bajo estándares de la ONU).

No obstante, el mayor desafío para los Estados y sus FF.AA. es hoy el desarrollo de capacidades para desempeñar nuevos roles surgidos de la necesidad de resguardar el interés nacional en los espacios de soberanía difusa. El principal y más notorio espacio con soberanía difusa es el ciberespacio. En este entorno las reglas tradicionales de la guerra y la paz son inaplicables; la Convención de Ginebra es inaplicable. En el ciberespacio pierden sentido nociones básicas del derecho internacional clásico pensadas para los conflictos armados tradicionales, tal como el concepto de frontera; no hay uniformes, no hay declaraciones de guerra, no hay enemigos definidos, no hay neutralidad ni soberanía nacional en el sentido tradicional. La capacidad de hacer cumplir normas en el ciberespacio depende de la capacidad del Estado de poder controlar lo que ocurre en él. La mayoría de los Estados carece de esa capacidad, dependen de empresas privadas multinacionales para tener acceso a la red, a sus códigos y a los contenidos. Un serio problema es que la defensa de los intereses nacionales y los derechos de los ciudadanos no pueden depender de la decisión de gerentes privados ubicados muchas veces fuera de las fronteras nacionales.

En este escenario las FF.AA. deben, en primer lugar, construir capacidades para obtener autonomía de acceso y uso del ciberespacio para las operaciones militares en caso de crisis o guerra. El primer desafío es ser capaces de proteger al instrumento militar, y utilizar el ciberespacio en cualquier escenario. El segundo desafío es la protección de infraestructuras vitales para el Estado frente a eventuales amenazas: producción y distribución de energía, hubs de comunicación, sistemas de potabilización y distribución de agua, aeropuertos, sistema financiero, y otros sistemas críticos. Un tercer nivel es la construcción de dispositivos de defensa para proteger a los sectores usuarios intensivos de la sociedad del conocimiento: todo aquello relacionado con la producción, almacenamiento y distribución de contenidos protegidos por leyes de propiedad intelectual.

Las FF.AA. pueden responder a este desafío como agencia del Estado y construir las capacidades que el Estado necesita, pero deben repensar desde cero sus estructuras, la organización y el desarrollo de capacidades generales y específicas, así como las infraestructuras adecuadas para poder cumplir con esta misión. Particularmente, el perfil y la carrera profesional del “guardián del ciberespacio” tienen poco en común con el perfil tradicional del oficial clásico. La formación de unidades especializadas con personal de un escalafón específico debe ser estudiada, el personal debe contar con una capacitación, plan de carrera y jerarquías específicas. La doctrina para operar en el ciberespacio debe ser desarrollada pese a la dificultad de que los marcos legales local e internacional son insuficientes. Hay definiciones pendientes: ¿Qué es un ataque en el ciberespacio? ¿Cuál es una respuesta proporcional? En situaciones que se desarrollan en segundos: ¿Qué nivel de mando puede ordenar una operación de respuesta? Frente a la incertidumbre de la identidad nacional de un agresor: ¿Qué nivel de daño se puede causar sin consultar con autoridades políticas? Ante la habitual coexistencia con infraestructuras digitales de propiedad privada: ¿Qué agencia del Estado estará a cargo de coordinar una respuesta?

Las capacidades específicas por desarrollar están relacionadas con software de análisis y securitización de redes propias, capacidad de auditar el software y hardware de terceros, identificación de fuente primaria de ataque e intrusiones y forensia en redes[5], criptografía y retaliación frente a agresiones en el ciberespacio, entre otras. Pero la principal capacidad a desarrollar es la flexibilidad para adaptarse a un ambiente donde la tecnología y las formas de uso cambian rápidamente.

Por otra parte, los océanos y los fondos marinos constituyen la última frontera en la competencia por la posesión de recursos naturales no renovables escasos por definición. El primer rol de las FF.AA. pasa por vigilar y controlar los espacios marítimos donde se pretende tener influencia. Un rol más desafiante es el de contribuir a la obtención de información y construcción de conocimiento sobre los recursos, sobre cómo explotarlos en forma sustentable, y cómo resguardarlos. La logística que permite el acceso, muchas veces en condiciones extremas como son las habituales en el Atlántico Sur, la Antártida, o los fondos marinos solo está al alcance de organizaciones sofisticadas y específicas como la Armada. El reclutamiento, formación y entrenamiento de personal especializado y la adquisición, mantenimiento, operación y desarrollo de las tecnologías necesarias para desempeñarse en estos ambientes marinos extremos es algo que esta puede realizar y no tiene sentido para el Estado duplicar o replicar esas capacidades en otra agencia.

Más aún, al riesgo y complejidad del entorno se suma la probabilidad de que océanos y fondos marinos se constituyan en escenarios de competencia entre distintos actores por la apropiación de recursos guardados en un medio computacional renovable y no renovable. El riesgo de conflicto aconseja la presencia de militares en este tipo de operaciones. Para poder cumplir con tales funciones los militares deben ser capaces de cooperar e interoperar con otras agencias del Estado -en el caso argentino con la Prefectura, por ejemplo-y con empresas privadas. La complejidad de la operación de buques oceanográficos, transportes polares, rompehielos, o el monitoreo de sensores marinos, así como la implementación de dispositivos de vigilancia y control de las actividades privadas de investigación, prospección, extracción y distribución de los recursos marinos hace aconsejable que esté en manos de personal militar. En un país en el que el 92% del intercambio comercial se realiza por mar, la relevancia de mantener abiertas las vías de trasporte y de dar seguridad a los buques siempre debe ser destacada. En un escenario geográfico donde la explotación comercial tiene el potencial de afectar gravemente el medio ambiente (tal como la actividad petrolera off-shore), prevenir y controlar que las actividades se realicen de una forma sustentable. A estos fines la Armada debe desarrollar la capacidad de vigilar, controlar e intervenir en estos vastos territorios, con las prudencias propias de operar en área en las cuales el Estado no tiene soberanía efectiva.

 

Conclusiones

La definición de una Estrategia de Seguridad Nacional es necesaria para adaptarse a un escenario en rápido cambio y con niveles de incertidumbre en aumento. En particular las crecientes dificultades para lograr consensos a nivel internacional fuerzan a adoptar una perspectiva pesimista sobre la factibilidad de solucionar los diferendos mediante acuerdos sobre la utilización de los espacios globales comunes. En un escenario de competencia intensificada, el riesgo de conflictos en los cuales la fuerza juegue un rol destacado se irá incrementando. Frente a ello las FF.AA. deben prepararse para desempeñar su función principal: defender el interés nacional y la soberanía, en ambientes muy distintos, con diferentes roles según el escenario.

Lo principal es que la visión estratégica identifique claramente que los roles de las FF.AA. que se requieren a partir del cambio en la forma de producción económica son diferentes ya que la defensa del territorio pierde relevancia[6] frente a la defensa de la conectividad (física y digital), requisito clave para poder integrarse exitosamente a nivel global. Este mundo “nuevo” implica reglas nuevas, lo que supone adaptar a las instituciones a su dinamismo. Las autoridades tienen que aceptar que los beneficios de integrarse a la aldea global conllevan riesgos que habrá que afrontar.

Espacios con reglas de juego diferentes demandan el desempeño de roles diferentes. La flexibilidad deberá, por lo tanto, presidir el diseño de las estructuras militares. Los roles en los nuevos espacios de soberanía difusa difieren de los roles emergentes de la inserción internacional del país o de los emergentes del paradigma clásico -resguardo de los espacios jurisdiccionales. En los tres escenarios no hay institución del Estado mejor organizada y capacitada para competir y defender el interés nacional que las FF.AA. Sin embargo, sus funciones al estar estrechamente vinculadas con otras agencias del Estado -cancillería, producción, ciencia y tecnología- e inclusive con empresas privadas requerirán una profundización de la capacitación y el entrenamiento para interoperar exitosamente. Particularmente debe ser adaptada la doctrina, para ajustarse a cada escenario. La organización de las fuerzas y la capacitación del personal tienen que ser revisadas. El desempeño eficaz en estos entornos es una necesidad del Estado, pero también un riesgo y una oportunidad para los militares que deberán repensar sus funciones cuidadosamente para no desnaturalizar su rol.

Encarar la transformación de los roles de las FF.AA. configura un desafío mayúsculo para estas instituciones. El proceso de cambio, inevitablemente asociado a un aprendizaje continuo, requerirá una visión estratégica clara que establezca objetivos definidos y factibles que orienten la gestión en un entorno de alta incertidumbre. Un documento público donde se defina una Estrategia de Seguridad Nacional es una oportunidad importante para comenzar el proceso de cambio conducido desde la máxima autoridad del Estado con un proceso de planeamiento a la altura de la complejidad y la escala de los desafíos. El Estado argentino requiere desarrollar estas capacidades, el contexto político externo e interno ofrece condiciones favorables para encarar una reforma de las FF.AA. y las instituciones militares están deseosas de encarar una transformación con perspectiva de futuro.

 

Nota sobre el autor:

Jerónimo Morales Rins. Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires. Ha realizado estudios de posgrado en la Universidad de la Defensa Nacional y la National Defense University. Se desempeña como profesor en la Universidad Austral (Argentina) y es asesor en temas de Defensa y Seguridad. E-mail: jjmoralesrins@yahoo.com.ar

 

Referencias

Ainchil, Gustavo y Dojas, Alberto (2008), “Una reflexión en torno a la noción de territorio”, Revista de la Defensa Nacional, No. 5, pp. 46-53.

Ballesteros Martín, Miguel (2016), En busca de una Estrategia de Seguridad Nacional, Madrid: IEEE.

Benjamin, Medea (2013), Drone Warfare. Killing by Remote Control, Nueva York: Verso Books.

Corbacho, Alejandro (2011), “Evolución del pensamiento estratégico en las relaciones internacionales”, Documento de Trabajo de la Universidad del CEMA, No. 477

Escudé, Carlos y Fontana, Andrés (1998), “Las políticas de seguridad de Argenta: su lógica y contexto regional”, en Domínguez, Jorge (Coord.), Seguridad internacional y transición democrática: la Argentina y el Cono Sur de América, Santiago de Chile: FLACSO Chile/Diálogo Interamericano, pp. 81-124.

Flores, Héctor (2012), “Los ámbitos no terrestres en la guerra futura: ciberespacio”, en CESEDEN, Los ámbitos no terrestres en la guerra futura (Monografías del CESEDEN No. 128), Madrid: Ministerio de Defensa, pp. 17-55.

García Martínez-Peñalver, Fernando, Gago Areces, Manuel y Fontán Oñate, Eugenio (2014), “El Espacio, una realidad económica”, en IEEE (Coord.), El sector espacial en España. Evolución y perspectivas (Cuadernos de Estrategia No. 170), Madrid: Ministerio de Defensa, pp. 119-160.

Huntington, Samuel (1995), El Soldado y el Estado, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

International Seabed Authority (sin año), “Seabed technology”: https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Brochures/ENG10.pdf

- (sin año), “Marine Mineral Resources”: https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Brochures/ENG6.pdf

Jankunis, Tonya (2008), “Military Strategists are from Mars, Rule of Law Theorists are from Venus: Why Imposition of the Rule of Law Requires a Goldwater-Nichols Modeled Interagency Reform, Military Review, Vol. 197, pp. 16-102.

Krasner, Stephen (2001), Soberanía, hipocresía organizada, Barcelona: Paidós.

López, Ernesto, González Guyer, Julián y Gutiérrez Palacios, Carlos (Eds.) (2007), Control civil sobre los militares y política de defensa en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, Buenos Aires: Editorial Altamira.

Ministerio de Defensa (Argentina) (2009), Modelo argentino de modernización del sistema de defensa, Buenos Aires: Ministerio de Defensa.  

Molina-Mateo, José (2014), “Globalización, ciberespacio y estrategia. Especial consideración a la estrategia de la información”, Documento de Opinión del IEEE, No. 100/2014.

Morales Rins, Jerónimo (2009), “Argentina. Hacia un cambio de paradigma en política de defensa”, Ponencia presentada en el IX Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, 19-22 de agosto.

- (2015), “Espacios de soberanía difusa Desafíos para la Defensa Nacional, ¿nuevos roles para las FFAA?”, Ponencia presentada en el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, 12-15 de agosto.

- (2017), “Las nuevas herramientas de gobernabilidad global. Pertenecer tiene sus requisitos”, Ponencia presentada en el XIII Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, 2-5 de agosto.

Moresi, Alejandro (2012), “Los ámbitos no terrestres en la guerra futura: aeroespacio”, en CESEDEN, Los ámbitos no terrestres en la guerra futura (Monografías del CESEDEN No. 128), Madrid: Ministerio de Defensa, pp. 59-168.

Mujaddid, Ghulam (2013), “Second Tragedy of Global Commons: Strategic Competition and Conflict over Humanity’s Common Assets”, Strategic Studies, Vol. 32, Issue 4&1, pp. 85-107.

Ponte Iglesias, María (1997), “La zona internacional de los fondos marinos como patrimonio común de la humanidad: una aspiración truncada”, Curso de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz, No. 1, pp. 177-206.

Potash, Robert (1994), El Ejército y la política en la Argentina 1962-1973, Buenos Aires: Editorial Sudamericana.

Rabinad, María (2008), “La soberanía del ciberespacio. Algunas reflexiones sobre el concepto de Estado, soberanía y jurisdicción frente a la problemática que presenta internet”, Lecciones y Ensayos, No. 85, pp. 85-107.

Ramel, Frédéric (2014), “Access to the Global Commons and Grand Strategies: A Shift in Global Interplay”, Etudes de L´IRSEM, No. 30.

Rosencrance, Richard (1996), “The Rise of the Virtual State: Territory Becomes Passé”, Foreign Affairs, Vol. 75, No. 4.

Rouquié, Alain (1981), Poder militar y sociedad política en la Argentina, Buenos Aires: Editorial Emece.

Sábato, Jorge y Botana, Natalio (1970), “La ciencia y la tecnología en el desarrollo de América Latina”, en Herrera A. et al, América Latina: Ciencia y Tecnología en el desarrollo de la sociedad, Santiago de Chile: Editorial Universitaria, pp. 59-76

Sain, Marcelo (2003), “Los civiles y la Defensa Nacional en la Argentina”, Ponencia preparada en el VI Seminario sobre Investigación y Educación en Estudios de Seguridad y Defensa (REDES), CHDS, 27 al 30 de octubre.

- (2007), “La Defensa Nacional y los asuntos militares en la Argentina actual”, Revista de la Defensa Nacional, No. 1.

Jasper, Scott (Ed.) (2012), Conflict and Cooperation in the Global Commons: A Comprehensive Approach for International Security, Washington: Georgetown University Press.

Sibilla, Gustavo (2010), “Modelo argentino de modernización del sistema de defensa”, en Consejo de Defensa Suramericano, Modernización de Ministerios de Defensa (Cuadernos de Defensa No. 1), Quito: Consejo de Defensa Suramericano, pp. 25-50.

Soto Silva, Julio (2006), “La interoperabilidad, un desafío para las Fuerzas Armadas y su empleo en las batallas del futuro”, Memorial del Ejército de Chile, No 477, pp.116-139.

Space Foundation (2015), “The Space Report 2015”.

Spencer, Martin (1970), “Weber on Legitimate Norms and Authority”, The British Journal of Sociology, Vol. 21, No. 2, pp. 123-134.

Toffler, Alvin (1982), La tercera ola, Barcelona: Plaza & Janés.

United States Department of Defense (2012), “Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for the 21st Century Defense”, http://archive.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf

Wriston, Walter (1989), “Technology and Sovereignty”, Foreign Affairs, Vol. 67, No. 2.

 


[1] Dispuesto por el Decreto Nº 1168/06, se reunió por primera vez el 30 de noviembre 2006.

[2] Decreto Nº 1714/09, pp.2.

[3] Artículo 4 de la Ley de Defensa Nacional Nº 23.554: “Para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior”.

[4]Artículo 51,  Carta de Naciones Unidas.

[5] Forensia en redes: Campo de la informática forense que se dedica a la prevención, detección e investigación de delitos y crisis informáticos; captura, registra, almacena y analiza eventos en la red con el fin de determinar la fuente de una intrusión o posibles vulnerabilidades existentes en la red.

[6] Particularmente en Sudamérica.

 

Español

          Licencia de Creative Commons

Revista de Estudios en Seguridad Internacional is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional License.
Creado a partir de la obra en http://www.seguridadinternacional.es/revista/.