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Antiterrorismo y cooperación al desarrollo: desafíos y oportunidades

LUISA BARRENECHEA FERNÁNDEZ

Universitat Oberta de Catalunya (UOC), España

 

Title: Counterterrorism and Development Cooperation: Challenges and Opportunities. 

Resumen: el vínculo entre seguridad y desarrollo está siendo ampliamente debatido en los últimos años. Nuevos instrumentos de cooperación como el Fondo Fiduciario de Emergencia para África de la Unión Europea han puesto en el punto de mira el empleo de mecanismos de cooperación para fines que difieren de los clásicos objetivos de la cooperación al desarrollo como la lucha contra pobreza o los que actualmente se engloban en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Una situación no exenta de controversia en el ámbito político, académico y entre los expertos en cooperación.

Este documento aporta un análisis sobre los vínculos entre desarrollo y seguridad. En este marco, cabe destacar cómo desde un enfoque general puede abordase de manera tangencial la lucha contra la radicalización violenta y la prevención del terrorismo, concretamente a través de algunos objetivos globales de desarrollo como la prevención de conflictos o el fortalecimiento del Estado de derecho. La posición en este tema de organismos internacionales, entre ellos las iniciativas del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), institución que en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) marca el seguimiento y evaluación de las políticas de desarrollo de los países que la integran, y de la Unión Europea, permitirá abundar en la reflexión de las posibles vías de colaboración entre la prevención del terrorismo y la radicalización y la cooperación al desarrollo.

Además, se exponen ejemplos de países que han incorporado como parte de su política de desarrollo intervenciones en este ámbito como Dinamarca, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia. Para concluir, se analiza la posición de España en este particular, en concreto a raíz de la aprobación del V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021. El estudio de las metas priorizadas y de las líneas de acción que recoge el Plan Director permitirá valorar si la prevención del terrorismo puede ser considerada en la planificación de la cooperación al desarrollo e identificar propuestas concretas de actuación que contribuyan a minimizar los contextos favorables a la radicalización y el terrorismo.

Palabras clave: terrorismo, cooperación, desarrollo, V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021.

 

Abstract: The link between security and development has been widely debated in recent years. New cooperation instruments such as the European Union Emergency Trust Fund for Africa have focused on the use of cooperation mechanisms for purposes that differ from the classic objectives of development cooperation such as the fight against poverty or those currently included in the Sustainable Development Goals. That fact has been a controversial situation in political and academic field and among the cooperation experts´.

This document provides an analysis of the links between development and security. Within this framework, it is worth highlighting how, from a general approach, preventing violent extremism (PVE) and terrorism can be tackled tangentially through some global development objectives such as conflict prevention or the strengthening of the rule of law. The position of international organisations on this issue, including the initiatives of the Development Assistance Committee (DAC), the institution which, within the framework of the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), monitors and evaluates the development policies of its member countries, and of the European Union, will make it possible to reflect further on possible ways of collaboration between the prevention of terrorism and radicalisation and development cooperation.

In addition, examples are given of countries that have incorporated interventions in this area as part of their development policy, such as Denmark, the United States, the United Kingdom and Sweden. In conclusion, it analyses Spain's position in this regard, specifically following the approval of the V Master Plan for Spanish Cooperation 2018-2021. The study of the prioritized goals and the lines of action included in the Master Plan will allow assessing whether terrorism prevention can be considered in development cooperation planning and identifying specific proposals for action that contribute to minimizing favourable contexts for radicalization and terrorism.

Keywords: Terrorism, cooperation, development, V Master Plan of the Spanish Cooperation 2018-2021.

Recibido: 13 de agosto de 2019. Aceptado: 6 de mayo de 2020.

Para citar este artículo/To cite this article: Luisa Barrenechea Fernández, "Antiterrorismo y cooperación al desarrollo: desafíos y oportunidades", Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 6, No. 1, (2020), pp. 207-223. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.11.12

 

Introducción

El nexo entre seguridad y desarrollo se ha situado, en los últimos años, en el centro del debate de organismos internacionales y de agencias internacionales de cooperación. Un vínculo que ha generado controversia entre los que consideran que la cooperación no debe “contaminarse” de otros objetivos propiamente de seguridad y los que opinan que la cooperación al desarrollo no debería mantenerse ajena a las actuales amenazas globales que afectan de manera destacada a los países en vías de desarrollo.

Sin embargo, no es un debate reciente pues el informe del Secretario General de Naciones Unidas “Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos” de 2005 caracterizó la relación simbiótica entre estos conceptos del siguiente modo: “no tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos; a menos que se promuevan todas estas causas ninguna de ellas podrá triunfar” (Naciones Unidas, 2005: 6). Este documento de hace más de una década recoge la idea de que estos tres conceptos van de la mano y que reforzando uno de ellos se fortalecerán los otros.  Partiendo de esta premisa que hoy en día está complemente de actualidad se trata de analizar si una de las principales amenazas a la seguridad, el terrorismo, puede prevenirse con instrumentos propios o clásicos de la cooperación al desarrollo.

Es a raíz del 11 de septiembre de 2001 cuando el impacto del terrorismo global adquiere tal magnitud que lo sitúa en lugar prioritario de la agenda política internacional. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas calificó en la Resolución 1368/2001 los atentados como una amenaza para la paz y seguridad internacional. Asimismo, consciente de la transcendencia de los ataques “exhorta a la comunidad internacional a que redoble sus esfuerzos por prevenir y reprimir los actos de terrorismo, entre otras cosas cooperando más”. Posteriores resoluciones como la Resolución 1373 (2001) sobre medidas para combatir el terrorismo, la Resolución 1566 (2004) y la Resolución 2178 (2014) sobre amenazas a la paz y seguridad internacional causadas por actos terroristas inciden en la importancia de la cooperación internacional contra el terrorismo.

El terrorismo internacional tiene unas características definidas y diferentes a las del terrorismo de décadas anteriores. La falta de consenso internacional ha imposibilitado alcanzar una definición universal de terrorismo, a pesar de que Naciones Unidas ha reconocido en numerosas ocasiones que este hecho puede dificultar su contención. No obstante, existen definiciones con diferentes enfoques en algunos países, generalmente en el ámbito penal, en organismos internacionales y en el entorno académico. Para el profesor Fernando Reinares,

terrorismo internacional es, en primer lugar, el que se practica con la deliberada intención de afectar la estructura y distribución del poder en regiones enteras del planeta o incluso a escala misma de la sociedad mundial. En segundo término, aquel cuyos actores individuales y colectivos hayan extendido sus actividades por un significativo número de países o áreas geopolíticas, en consonancia con el alcance de los propósitos declarados. (Reinares, 2006: 41).

Es una amenaza cambiante lo que unido a su elevada letalidad y a su carácter indiscriminado complican notablemente los esfuerzos preventivos.

La especificidad de este terrorismo plantea un reto para la seguridad de los estados que tratan de enfrentarse a la amenaza con una respuesta global y multidimensional. Frente a esta realidad las políticas preventivas son prioritarias, dando lugar a nuevos planteamientos derivados de la posibilidad de que la cooperación al desarrollo pueda tener aportaciones en la lucha contra esta amenaza, complementando las estrategias antiterroristas tradicionales. Propuestas e iniciativas que contribuyan a prevenir la radicalización y la violencia extremista están siendo consideradas de interés prioritario a nivel internacional.

Con este documento se tratará de analizar las posibles líneas de intervención que desde el ámbito de la cooperación al desarrollo pueden colaborar en la prevención del terrorismo. Para ello, se analizará junto con los documentos y estrategias de lucha contra el terrorismo de organismos internacionales y regionales, las iniciativas y propuestas del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), institución que en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) marca el seguimiento y evaluación de las políticas de desarrollo de los países que la integran. La experiencia de otros países y el tratamiento que España ha realizado del vínculo entre cooperación al desarrollo y prevención del extremismo y el terrorismo permitirá conocer esta cuestión desde una perspectiva adecuada a la controversia que suscita.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) aprobados por la Asamblea de Naciones Unidas en 2015 (Resolución 70/01) son un desafío y un compromiso mundial en el cumplimiento de objetivos clave para el desarrollo. Dentro del Objetivo 16 “Paz, justicia e instituciones públicas” se enmarcan unas metas que pueden suponer vías de acción en el ámbito de la prevención del terrorismo. Estos propósitos serán objeto de análisis junto con el enfoque que sobre este tema se encuentra en el V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021, actualmente en vigor.

 

El vínculo seguridad y desarrollo: una aproximación a la prevención del terrorismo

La simbiosis entre seguridad y desarrollo ha sido estudiada ampliamente en los últimos años, planteándose con particular interés a causa de las características de las nuevas amenazas globales. La controversia se ha suscitado en el ámbito público y político, no quedando al margen de este debate el entorno académico y de expertos en cooperación (Lledó, Muñoz y Pérez, 2017).

Tres tipos de conexiones se plantean entre la seguridad y el desarrollo: el impacto de la seguridad/inseguridad en los logros de desarrollo; la forma en la que la inseguridad afecta al desarrollo y al crecimiento económico; y la manera en la que el desarrollo afecta a la seguridad (Stewart, 2004: 261-288). Todas estas conexiones han sido analizadas particularmente en los países en desarrollo y sugieren que un desarrollo más inclusivo e igualitario entre grupos culturales puede mejorar la seguridad (Stewart, 2004: 261-288). Una cuarta conexión apunta a la securitización del desarrollo considerando que la política de desarrollo es subordinada a las prioridades de seguridad. Este nuevo enfoque de seguridad surgido a raíz del 11 de septiembre de 2001 situaría a la seguridad en el centro de las políticas de desarrollo.

Previamente a estos debates Naciones Unidas había elaborado el concepto de seguridad humana que ya introducía este vínculo, aunque con una perspectiva diferente. El concepto de seguridad humana fue desarrollado por el Programa de Naciones para el Desarrollo (PNUD) en 1994 al considerar la seguridad ligada al desarrollo humano y de manera integral (PNUD, 2004: 1-6). Este concepto de seguridad humana va más allá del concepto de seguridad tradicional al entender la seguridad como el conjunto de condiciones por las cuales las personas pueden desarrollar su vida en condiciones adecuadas garantizando la seguridad económica, alimenticia, sanitaria, ambiental, personal, comunitaria y política. Como apunta Naciones Unidas en dicho informe, teniendo en cuenta este enfoque de seguridad humana, es necesaria una nueva concepción de la cooperación al desarrollo que incluya todas las corrientes y no solo la ayuda.

Una de las principales amenazas a la seguridad es el terrorismo internacional, desvelando un nexo complejo y repleto de desafíos y limitaciones entre esta materia y el desarrollo. La relación entre estos conceptos no es unívoca. Por una parte, los riesgos derivados del terrorismo perjudican el desarrollo de los estados causando un importante impacto en su economía y perjudicando su progreso. Por otra, los estados vulnerables y frágiles pueden ser objetivo fácil para los grupos terroristas y lugares accesibles para la comisión de atentados terroristas. Es relevante que los conflictos son el principal detonante del terrorismo como se refleja en el dato de que en 2018 los diez países con mayores impactos terroristas estaban inmersos en, al menos, un conflicto (Institute for Economic & Peace, 2018).

Hay una serie de documentos internacionales que abordan la relación entre prevención del terrorismo y cooperación al desarrollo y que procedemos a analizar. Debemos entender prevención en un sentido amplio, abarcando no solo las medidas que evitan o persuaden a la comisión de actos terroristas, sino también las que hacen frente a las causas que puedan favorecer la radicalización o la propagación del terrorismo, es decir, las que contribuyen a minimizar las condiciones y factores que favorecen la radicalización.

 

Organismos internacionales

Naciones Unidas

Naciones Unidas abordó este vínculo en la Estrategia global contra el terrorismo aprobada por la Asamblea General el 8 de septiembre de 2006. La estrategia se asienta sobre cuatro pilares, siendo el primero el más relevante a estos efectos pues recoge las medidas para hacer frente a las condiciones que propician la propagación del terrorismo.

El Plan de Acción de la Estrategia enumera algunas condiciones que favorecen la propagación de terrorismo como,

los conflictos prolongados sin resolver, la deshumanización de las víctimas del terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, la ausencia del imperio de la ley, las infracciones de los derechos humanos, la discriminación por motivos étnicos, nacionales y regionales, la exclusión política, la marginación socioeconómica y la falta de buena gobernanza. (Naciones Unidas, 2006: 4).

La ausencia de democracia y de Estado de derecho es otro factor clave pues una sociedad no puede expresarse libremente si no es democrática. Dentro del elenco de medidas, en líneas generales, se incluye promover el desarrollo humano, la paz, la justicia, el diálogo y la tolerancia, la inclusión social, etcétera. Más indicativo es el hecho de enunciar directamente la importancia de cumplir los objetivos de desarrollo. Así, apunta,

Reiterar nuestra determinación de asegurar el logro puntual e íntegro de los objetivos y metas de desarrollo convenidos en las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas, incluidos los objetivos de desarrollo del Milenio. Reafirmamos nuestro compromiso de erradicar la pobreza y promover el crecimiento económico sostenido, el desarrollo sostenible y la prosperidad global para todos. (Naciones Unidas, 2006: 5).

Cabe destacar que un documento estratégico de Naciones Unidas en esta materia refleje hace más de diez años el vínculo entre terrorismo y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Si bien es un documento de carácter político y no vinculante para los estados miembros incluye algunas propuestas concretas de intervención en áreas clásicas de la cooperación al desarrollo como la pobreza, los derechos humanos o la exclusión (en algún ámbito como la integración). No obstante, ello no quiere decir que todas ellas guarden relación con el terrorismo global.

 

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)

El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE fue pionero en subrayar este vínculo al señalar en 2003 algunos puntos interesantes en la consideración del desarrollo como factor posible en la prevención del terrorismo (OCDE, 2003).

La ayuda oficial al desarrollo (AOD) ha sufrido una importante evolución desde la primera definición del CAD de 1969, definiéndose en términos generales como la ayuda gubernamental destinada a promover el desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo (OCDE, 2018). De ese concepto se excluyen los préstamos y créditos para fines militares, así como las actividades de lucha contra el terrorismo (OCDE, 2018).

Distinta es la situación respecto a las acciones para prevenir la violencia extremista. Estas acciones no podían ser financiadas como ayuda oficial al desarrollo hasta 2016. A partir de esa fecha, el CAD clarificó que algunas acciones en materia de prevención contra la violencia extremista podían ser clasificadas como AOD. Concretamente actividades educativas; apoyo al Estado de derecho; colaboración con grupos de la sociedad civil para prevenir la radicalización, la reintegración y la desradicalización; fortalecimiento de la capacidad de los sistemas de justicia y seguridad en habilidades para la prevención del extremismo y las amenazas terroristas; investigación de alternativas para abordar las causas de la violencia extremista en los países en desarrollo (OCDE, 2016).

El hecho de que algunas acciones para prevenir la violencia extremista puedan ser consideradas elegibles como AOD ha tenido implicaciones para los donantes como la Unión Europea pues abre nuevas vías de intervención en un área claramente vinculada a la prevención del terrorismo (Millar, 2016).

 

Unión Europea

La Unión Europea no ha permanecido al margen del debate seguridad y desarrollo. A nivel conceptual son varios los documentos que recogen este nexo como el Consenso Europeo para el Desarrollo y la Estrategia Europea de Seguridad de 2003.

El nuevo Consenso Europeo para el Desarrollo de 2017 va más allá que su predecesor de 2006 pues, aunque la erradicación de la pobreza continúa siendo el objetivo principal, destaca los vínculos entre el desarrollo y otras políticas, incluidas la paz y la seguridad (Unión Europea, 2017). Este documento programático de la Unión Europea en materia de ayuda es más ambicioso que el anterior proponiendo alinear la Política de Desarrollo Europea con los ODS, combinar la ayuda tradicional al desarrollo con otros recursos y, al mismo tiempo, contribuir a la Estrategia Global para la Política Exterior de la Unión Europea. No obstante, según los investigadores Iliana Olivié y Aitor Pérez estas modificaciones no suponen que el discurso europeo sobre la ayuda se haya securitizado en los últimos años puesto que el paradigma del nexo seguridad-desarrollo tiene un peso similar en los Consensos Europeos de 2005 y 2017 (Olivié y Pérez, 2018).

La Estrategia Europea de Seguridad de 2003 reconocía que “la seguridad es la primera condición del desarrollo” así como la importancia de la coherencia de políticas (Unión Europea, 2009). Este documento ha sido reemplazado por la Estrategia global para la política exterior y de seguridad de la Unión Europea “Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más fuerte” de 2016. El concepto de global se fortalece insistiendo que no es exclusivamente en sentido geográfico, sino que se refiere al enfoque integrado y al amplio espectro de políticas e instrumentos que deben emplearse como una unidad para contribuir a la paz y la seguridad (Unión Europea, 2016). Dentro de las prioridades en materia de lucha contra el terrorismo señala que,

se intensificarán los trabajos sobre educación, comunicación, cultura, juventud y deporte para luchar contra el extremismo violento. Trabajaremos en la lucha contra la radicalización, ampliando nuestras asociaciones con la sociedad civil, los agentes sociales, el sector privado y las víctimas del terrorismo, así como mediante el diálogo intercultural e interreligioso. (Unión Europea, 2016: 16).

Algunos mecanismos de financiación como el Instrumento para contribuir a la Estabilidad y la Paz (IcSP) de 2014 y el más reciente Fondo Fiduciario de Emergencia para África canalizan fondos para prevenir las causas que favorecen la radicalización. Estos instrumentos han permitido destinar ayudas en el ámbito de la seguridad y el desarrollo incrementando la polémica entre los detractores de destinar recursos de cooperación a otros objetivos que no sean la lucha contra la pobreza. Son numerosos los artículos de prensa publicados sobre esta controversia (Jona, 2017; Sánchez, 2018). Una polémica avivada por el hecho de que la mayoría de los fondos del Fondo Fiduciario proceden del Fondo Europeo de Desarrollo (FED).

En noviembre de 2015 fue constituido en la Cumbre de la UE sobre Migración en La Valeta (Malta) el Fondo Fiduciario de Emergencias para la Estabilidad y para Abordar las Causas Profundas de la Crisis de la Migración Irregular y las Personas Desplazas en África (desde ahora EUTF), con el objetivo de abordar las causas de la inestabilidad, la migración irregular y los desplazamientos en África a través de la promoción de la resiliencia, la igualdad de oportunidades económicas, la seguridad, el desarrollo y la lucha contra los abusos a los derechos humanos. El Plan de Acción en relación a la prevención de nuevos conflictos recoge “lanzar medidas para prevenir y contrarrestar la radicalización y el extremismo violento, en particular entre los jóvenes” (Consejo UE, 2015). Un instrumento con un presupuesto de más de 1.800 millones de euros que se ha convertido en un cajón de sastre por la amplitud de temáticas que engloba. Otras críticas apuntadas son que su flexibilidad ha generado tantas oportunidades como riesgos y que la falta de mecanismos de control necesarios, incluyendo la consideración de AOD en proyectos que dudosamente tienen ese encaje, ha aumentado las sospechas sobre su naturaleza (Oxfam, 2017).

Este instrumento de cooperación permite considerar acciones de prevención de la radicalización y el extremismo violento en el marco de las políticas de cooperación. De hecho ya se están desarrollando proyectos en este ámbito en Mauritania “Proyecto de Apoyo a la Prevención de la Radicalización Violenta”, en Kenia “Partenariado Kenia-UE para la implementación de la estrategia contra el extremismo violento en Kenia” o en Burkina Faso “Prevención del Extremismo violento autóctono”.[1] Aunque no incluyen la palabra terrorismo en su título existe una vinculación pues, por ejemplo, el proyecto de Kenia se está implementando por el National Counter Terrorism Centre of Kenya, un instrumento formado por varias instituciones de seguridad para luchar contra el terrorismo en el país.

 

La prevención de la radicalización y la violencia extremista en el núcleo del debate: factores de confluencia con la cooperación al desarrollo

Una de las características del terrorismo internacional es su doble carácter de local y global. Por ello es necesario actuar sobre contextos locales que puedan considerarse proclives a la radicalización. Las actuaciones de la cooperación al desarrollo en los contextos concretos donde se manifiestan estas condiciones apuntadas por Naciones Unidas en su Estrategia (los conflictos prolongados, la deshumanización de las víctimas, la ausencia del imperio de la ley, las violaciones de derechos humanos, la discriminación, la exclusión política, la marginación socioeconómica y la falta de buena gobernanza) podrían incidir en el fenómeno de la radicalización. Cabe resaltar que es la ausencia de las libertades de un Estado democrático y de derecho las que pueden contribuir a la radicalización.

Es un hecho que no hay una relación directa ni expresa entre la pobreza y el terrorismo o la radicalización (un resumen de las distintas teorías puede verse en Jager, 2018), como se puede observar por el perfil socioeconómico de los terroristas. A título de ejemplo los terroristas suicidas del atentado del 21 de abril de 2019 en Sri Lanka tenían un nivel educativo alto, eran de clase media o alta y disponían de ingresos propios (Vidal, 2019). Es un tema relevante pues en algunos sectores políticos y sociales se ha tratado de establecer una relación causa-efecto que carece de justificación empírica.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) apunta que las causas de la violencia extremista son complejas y que son producto de circunstancias históricas, políticas, económicas y sociales (PNUD, 2016). En ese sentido, desarrolla ocho impulsores de la violencia extremista: el rol de la política regional y global; exclusión económica y limitadas oportunidades de desarrollo; exclusión política y limitadas oportunidades de participación; percepciones de injusticia, corrupción y maltrato a ciertos grupos; rechazo al sistema socioeconómico y político; rechazo a la diversidad en la sociedad; cultura global de banalización de la violencia; y débil capacidad del Estado y falta de seguridad (PNUD, 2016: 19-23). Con el objetivo de que el desarrollo pueda ayudar a prevenir la violencia extremista propone crear estrategias regionales y nacionales en los siguientes ámbitos (PNUD, 2019: 25-32):

  • Para abordar las desigualdades y la percepción de injusticia: promover el Estado de derecho y el enfoque de derechos humanos; potenciar la lucha contra la corrupción; crear alternativas socioeconómicas efectivas a la violencia para grupos en riesgo; incrementar la participación en la toma de decisiones e incremento del espacio cívico.
  • Para fortalecer el Estado de derecho y las instituciones de seguridad: fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales para la prestación de servicios y seguridad.
  • Para abordar los retos de una débil cohesión social y oposición social: apoyar el diálogo y la reintegración; promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer; involucrar a los jóvenes en la construcción de la cohesión social; y trabajar con organizaciones religiosas y líderes religiosos.
  • Mejorar la cohesión social y promover una sociedad más tolerante: trabajar con los medios de comunicación para promover los derechos humanos y la tolerancia; y promover el respeto de los derechos humanos y la diversidad en las escuelas. Es un ámbito básico pues los derechos humanos y la tolerancia son garantías jurídicas universales de protección y respeto de la persona como sujeto de derecho.

Muchas de estas acciones encuentran sinergias en áreas de actuación tradicionales de la cooperación al desarrollo como son: el refuerzo del Estado de derecho y la buena gobernanza, la reducción de la pobreza, la reforma del sector de seguridad y la prevención de conflictos. No en vano la Cooperación Española desde su creación ha implementado proyectos en estos sectores. La Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo recoge entre sus prioridades sectoriales varios de estos objetivos (BOE núm. 162, de 08/07/1998). Con posterioridad la Cooperación Española ha ido desarrollando estrategias concretas sobre algunas de estas temáticas como la “Estrategia de Gobernabilidad Democrática, Participación Ciudadana y Desarrollo Institucional” de 2008.

Cabe señalar las similitudes entre las causas estructurales de los conflictos violentos y las condiciones conducentes a la propagación del terrorismo. El Secretario General de Naciones Unidas dentro de las propuestas de aplicación de la Estrategia global de Naciones Unidas contra el terrorismo ha incluido, “incorporar la prevención del terrorismo en la prevención de conflictos” (Ban Ki-moon, 2007). Responde esta iniciativa a dar una respuesta integral y multidimensional a esta amenaza, alejada de las respuestas unidimensionales en la lucha contra el terrorismo y fomentando una respuesta compleja que haga uso de todos los medios a disposición de la Comunidad Internacional.

 

Experiencias de otros países y otras agencias de cooperación

Los enfoques de integrar a las estrategias tradicionales de lucha contra el terrorismo nuevas áreas de intervención y nuevos actores es un debate que se lleva planteando desde hace más de una década en algunos países occidentales avanzados. Concretamente en los países nórdicos, pioneros en cooperación desarrollo, y de los pocos que han destinado un mínimo del 0,7 del PIB a cooperación al desarrollo, objetivo fijado por Naciones Unidas para los países desarrollados (Concord Europe, 2017: 50).

Destacadas agencias de desarrollo como la Swedish Internacional Development Cooperation Agency (SIDA), incluyen dentro del sector ayuda humanitaria y paz y seguridad proyectos para promover el diálogo (crear condiciones para el dialogo, reconciliación y mediación), promoción de la seguridad (control de armas, desmovilización, etcétera) y, promoción de la estabilidad estructural, incluyendo proyectos de cooperación para disminuir las causas que generan conflictos violentos e inseguridad.

La cooperación danesa, DANIDA, ha dado un paso más adelante, incluyendo dentro de su política de cooperación la ejecución de proyectos de prevención del terrorismo. El Ministerio de Asuntos Exteriores recogía en 2006 los principios de cooperación al desarrollo y lucha contra el terrorismo, incluyendo acciones de promoción del dialogo, modernización, desarrollo, de reducción de la pobreza centrada en los países que pueden ser “explotados” por los terroristas, fortalecimiento democrático (incluye derechos humanos, educación, género, etcétera) (Ministerio de Asuntos Exteriores Dinamarca, 2006). Identifica también actividades en áreas geográficas y países concretos. Son varias las lecciones que han aprendido desde la puesta en marcha de iniciativas en esta materia. Las más destacadas son la dificultad de identificar proyectos concretos y útiles contra la violencia extremista, destacando las actividades de prevención para mitigar los factores que impulsan a la radicalización en las comunidades incrementando la resiliencia (oportunidades laborales para los jóvenes, reducción de la discriminación, etcétera) y las medidas anticipatorias en individuos y comunidades en riesgo inminente de radicalización, así como la importancia de priorizar los derechos humanos (Brett et al., 2015). Más recientemente el plan de Acción para prevenir el extremismo y la radicalización apunta la relevancia de la política de desarrollo en la prevención (Government of Denmark-Regeringen, 2016: 33).

El Departamento de Cooperación Internacional (DFIF) de Reino Unido, implementa proyectos contra la radicalización y el extremismo como parte de su Estrategia contra el Terrorismo. El papel de la cooperación al desarrollo es reconocido al señalar “We will work to address these root causes of terrorism and other national security problems by helping to tackle conflict, marginalisation, discrimination and human rights abuses through our development programmes, integrated with wider diplomatic and defence efforts” (Home Department UK Government, 2018: 24). En ese marco han realizado una importante inversión en temáticas como la reforma de las prisiones para reducir los riesgos de radicalización en los reclusos, programas de policía comunitaria en comunidades de alto riesgo y programas educativos para aumentar la resiliencia de las poblaciones jóvenes vulnerables, las instituciones, la sociedad civil y los medios de comunicación para ofrecer resultados preventivos a largo plazo (Home Department UK Government, 2018: 75-77). Algunas de estas intervenciones han sido consideradas AOD. Por ello, DFID es considerado uno de los actores para la puesta en marcha de la Estrategia contra el terrorismo, especialmente en el largo plazo (Home Department UK Government, 2018: 91).

La cooperación estadounidense, United States Assistance for International Develpment (USAID), es muy activa en esta área desde 2001. Tras los atentados del 11-S la Estrategia Nacional de Seguridad de 2002 incluyó el desarrollo, junto con la diplomacia y la defensa, como uno de los pilares clave de la seguridad nacional (Baltazar & Kvitashvili, 2008). Es a raíz de esa fecha cuando se producen cambios internos y externos en la agencia de desarrollo que desembocan en una serie de iniciativas interagencias contraterroristas en las que USAID juega un papel principal como en la Trans-Sahara Counter-Terrorism Initiative (TSCTI) o proyectos contra el extremismo en el Cuerno de África. Unas actuaciones que no siempre han estado exentas de polémica pues el hecho de que desde 2006 haya recibido el mandato de trabajar más estrechamente con el Departamento de Estado puede convertirla en una agencia de cuasi seguridad con los consiguientes riesgos que ello conlleva (Hills, 2006: 629-643). En un caso concreto como el apoyo a las fuerzas de seguridad de Kenia la nueva “diplomacia transformacional” no se ha demostrado eficaz (Hills, 2006).

Actualmente tiene un amplio programa para combatir la violencia extremista identificando y contrarrestando los factores del extremismo violento con intervenciones en África, Oriente Medio y Asia.[2] Desarrolla también programas en el Sahel y el Norte de África en coordinación con el Departamento de Estado. Todas estas intervenciones están apoyadas en el reconocimiento que la agencia concede al rol del desarrollo para minimizar los factores que pueden alimentar el extremismo y la radicalización (USAID, 2011).

 

La política exterior de España y lucha contra el terrorismo: tratamiento al vínculo entre prevención del terrorismo y cooperación al desarrollo

La experiencia de España con el terrorismo nacional e internacional ha situado a la lucha contra el terrorismo en una prioridad política, tanto de la política interior como de la política exterior. La consideración del terrorismo como una amenaza global ha incrementado la contribución de la política exterior española a la lucha contra el terrorismo obligando a diseñar y a aplicar en el seno del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (MAUEC) una línea de actuación que permite contribuir al objetivo de combatir todo tipo de terrorismo.

En este contexto, el gobierno y el MAUEC en su esfera competencial, han seguido una línea de trabajo constante, cuyas líneas prioritarias concuerdan con las estrategias internacionales y regionales de lucha contra el terrorismo, en particular, la Estrategia Global contra el terrorismo de Naciones Unidas y la Estrategia contra el terrorismo de la Unión Europea. Estas líneas de actuación prioritarias se han desarrollado a través de numerosas iniciativas para fortalecer la cooperación internacional multilateral, participando activamente en foros internacionales y regionales. Estas líneas forman parte igualmente de la agenda bilateral del MAUEC en esta materia con países estratégicos.

Si bien en el MAUEC la lucha contra el terrorismo siempre ha tenido un peso específico, en la agencia especializada de cooperación al desarrollo se ha seguido una visión clásica de la cooperación limitándola a los objetivos tradiciones de lucha contra la pobreza y desarrollo sostenible. La Agencia Española de Cooperación Internacional y para el Desarrollo (AECID) ha evitado cualquier vinculación con la prevención del terrorismo, al menos de manera implícita y consciente, pues considerando el concepto amplio de prevención que apuntamos más arriba hay proyectos que han podido contribuir a minimizar los contextos y factores favorables a la violencia extremista.

Hasta la fecha desde la AECID no se había valorado la posibilidad de canalizar proyectos que permitieran minimizar los factores conducentes a la propagación del terrorismo. Incluso se había situado en un escalón inferior al no reflejar, hasta muy recientemente, la relación entre seguridad y desarrollo. Si bien no se había hecho deliberadamente si de manera indirecta, por ejemplo, en el Proyecto ADL - Fortalecimiento y Modernización de la Administración de Justicia de Marruecos. Aunque dicho proyecto no tenía como objetivo contribuir a la lucha antiterrorista, uno de sus objetivos ha sido fortalecer los mecanismos de cooperación jurídica internacional entre las instituciones españolas y marroquíes a través del intercambio de experiencias. Una finalidad que permitía dotar de agilidad y eficacia a los procesos judiciales tramitados ante la Jurisdicción española en que se producían requerimientos de cooperación judicial a Marruecos y viceversa. Se trataba de construir un marco de colaboración y de relaciones entre las autoridades marroquíes y españoles competentes en materia de cooperación judicial internacional (Llorente, 2010). Una colaboración básica en materia de cooperación jurídica que el proyecto ADL ha contribuido a crear y que se demostró eficaz para los supuestos concretos de cooperación judicial derivados de los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid (Barrenechea, 2017).

Otro operador de la Cooperación Española, la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), implementa proyectos en esta materia en áreas y países de atención prioritaria.

 

V Plan Director de la Cooperación Española 2018/2021

Por primera vez un instrumento programático de la Cooperación Española como es el Plan Director muestra la relación entre desarrollo y seguridad. El V Plan Director de la Cooperación Española asume como eje central el compromiso con el cumplimiento de la Agenda 2030 y los ODS. La Agenda 2030 reconoce el estrecho vínculo entre paz, seguridad y desarrollo sostenible al recoger “no puede haber desarrollo sostenible sin paz ni paz sin desarrollo sostenible” (Resolución 70/01), obligando así a posicionar a la Cooperación Española en un lugar que hasta ahora había tratado de evitar.

Dentro de los retos globales el Plan Director señala la paz y la seguridad y apunta que los conflictos, la violencia y el crimen organizado lastran el desarrollo económico. Uno de los retos globales que señala es la falta de oportunidades, recogiendo que puede conducir a procesos de radicalización. En concreto señala

la falta de oportunidades, en especial para los más jóvenes, unida a factores como el desarraigo o la exclusión social o cultural, puede conducir a procesos de radicalización, que ponen en riesgo la convivencia y el desarrollo pacífico de las sociedades. (MAUEC, 2018: 14).

Más relevante es que apunta que reforzar las actividades de la Cooperación Española en temas como “combatir la delincuencia y el terrorismo” es uno de los retos de actuación de la Cooperación Española (MAUEC, 2018: 15). Incluye que

a la promoción del Estado de derecho debe incorporarse en particular la prevención de la radicalización dando especial énfasis a la agenda de Mujeres, Paz y Seguridad, con la nueva arquitectura de paz y seguridad impulsada por Naciones Unidas como marco de referencia.

Queda de manifiesto que, por primera vez, de manera implícita la Cooperación Española se muestra concernida con esta amenaza. 

En el marco del alineamiento de la Cooperación Española con los ODS, el Plan Director prioriza del objetivo 16 “Paz, justicia e instituciones fuertes” tres de las siguientes metas:

Meta 16.1: Reducir significativamente todas las formas de violencia.

Meta 16.3: Promover el Estado de derecho y garantizar el acceso a la justicia.

Meta 16.6: Crear instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas.

Dentro de las metas priorizadas la Cooperación Española articula una serie de líneas de acción, algunas de las cuales se relacionan con otras metas.

 

Tabla 1. Líneas de acción de la CE en el marco de la Meta 16

Fuente: V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021

 

La Meta 16.1 prioriza cuatro líneas de acción: acompañar los procesos de establecimiento y consolidación de la paz; prevenir la radicalización y la violencia; promover la lucha contra la trata de seres humanos; y fortalecer las instituciones en materia de seguridad ciudadana. 

La línea de acción 16.1.B recoge expresamente

Prevenir la radicalización y la violencia. A través del refuerzo de la capacitación de los organismos del ámbito social y de seguridad, con acciones dirigidas especialmente a la juventud y que tengan como base la cultura de paz, el fomento de la participación y los intercambios y la recuperación del espacio público, tanto físico como virtual. (MAUEC, 2018: 38).

La Cooperación Española reconoce unas metas relacionadas con las metas prioritarias y las líneas de acción respecto a las que apunta que “se entienden intrínsecamente relacionadas y a las que también contribuirá indirectamente, en consecuencia, con sus actuaciones.” La meta relacionada directamente con la línea de acción 16.1.B es la Meta 16.a) “Fortalecer las instituciones nacionales pertinentes, incluso mediante la cooperación internacional, para crear a todos los niveles, particularmente en los países en desarrollo, la capacidad de prevenir la violencia y combatir el terrorismo y la delincuencia”. Si bien esta última meta queda fuera de la priorización de la Cooperación Española es objeto de actuación de manera indirecta.

La Meta 16.3 prioriza dos líneas de acción:

L.A 16.3.A. Apoyar los sistemas judiciales sólidos e independientes para la protección integral de los derechos humanos.

L.A 16.3.B. Trabajar para garantizar que los ciudadanos conozcan sus derechos legales y cómo ejercerlos.

Por último, la Meta 16.6. prioriza otras dos líneas de acción:

L.A 16.6.A. Fortalecer los sistemas de gestión del sector público.

L.A 16.6.B. Apoyar a las instituciones en la lucha contra la corrupción.

Junto con los sectores prioritarios la Cooperación Española establece unos sectores geográficos en los que focalizar sus intervenciones, así como en función de unas variables determinadas, unos países preferentes (MAUEC, 2018: 21, 47-54). Dentro de este elenco de regiones prioritarias África Occidental, Sahel, Magreb y Oriente Medio son zonas en las que la amenaza del terrorismo yihadista está presente. 

 

Posibles líneas de intervención

El reto que se plantea es doble: tener en cuenta la dimensión del terrorismo en la planificación de la cooperación al desarrollo e identificar propuestas concretas de actuación que contribuyan a minimizar los contextos favorables a la radicalización. Es ahí donde la política exterior española puede ampliar sus políticas de cooperación incidiendo en nuevas iniciativas que, a través de actores de la Cooperación Española, no exclusivamente de la AECID, amplíen las respuestas necesarias frente a la amenaza terrorista.

Dentro de la Meta 16.1 se pueden llevar a cabo intervenciones que contribuyan a minimizar y prevenir la radicalización a través de:

  • El fomento de sociedades abierta y promover sistemas políticos democráticos: favorecer el dialogo entre diferentes culturas y sensibilizar en materia de respeto a diferentes realidades contribuirá a evitar la propagación de ideologías extremistas y radicales.

Propuestas concretas: proyectos de integración de comunidades de inmigrantes, acciones contra el racismo y la xenofobia, empoderamiento de las mujeres, diálogo intercultural, etcétera.

  • Proyectos de mejora de las condiciones de vida: mejorar las condiciones socioeconómicas de algunas áreas proclives a la radicalización contribuirá a deslegitimar algunas de las “justificaciones y pretextos” del terrorismo yihadista (alienación y marginación).

Propuestas concretas: proyectos de mejora de barrios precarios, proyectos de acceso al empleo, de acceso a la vivienda, entre otros.

  • Proyectos educativos: la educación es un pilar básico en el desarrollo de la persona y facilita habilidades para la vida que contribuyan a que los jóvenes no se vean atraídos por la violencia.

Propuestas concretas: proyectos de acceso a la educación en áreas y regiones sensibles.

Dentro de la Meta 16.3 se pueden llevar a cabo intervenciones que ayuden al fortalecimiento del Estado de derecho y la buena gobernanza a través de:

  • Mejora de la capacidad de los estados en materia de seguridad y justicia:  fortalecer la legitimidad del estado forma parte de la necesaria respuesta global contra las amenazas a la seguridad para lo que es necesario disponer de estructuras policiales y judiciales capacitadas.

Propuestas concretas: proyectos de Reforma del Sector de Seguridad (RSS), asistencias técnicas a los Ministerios de Justicia e Interior que refuercen la capacidad estructural del estado en seguridad.

  • Respeto de los derechos humanos: contribuir a reforzar el Estado de derecho y la legitimidad democrática favorecerá que las medidas antiterroristas respeten las normas de Derecho Internacional y de protección de los derechos humanos.

Propuestas concretas: capacitación a las Fuerzas de Seguridad en respeto a los derechos humanos, fortalecimiento de instituciones nacionales de protección de los derechos humanos, etcétera.

 

Conclusiones

La finalidad de la cooperación al desarrollo es contribuir al desarrollo humano y sostenible, a la disminución de la pobreza y el pleno ejercicio de los derechos en una sociedad más justa y resiliente. Unos objetivos que no son óbice para que de manera directa o indirecta todo lo que ella conlleva (mejora de los niveles de vida, fortalecimiento del Estado de derecho, igualdad y no discriminación, disminución de la violencia, etcétera) repercuta en sociedades más pacíficas y menos vulnerables a la amenaza terrorista.

La cooperación al desarrollo y la seguridad pueden complementarse como ya establecen importantes documentos programáticos de organizaciones internacionales y regionales como Naciones Unidas o la Unión Europea. Ambos objetivos, la lucha contra la pobreza y la prevención del terrorismo, son relevantes en el contexto internacional actual y no son antagónicos.

La Cooperación Española, de manera análoga a otras agencias de cooperación, ha reflejado en el último Plan Director la posibilidad de que de manera colateral se pueda contribuir a la prevención de esta amenaza, concretamente incluyendo la priorización de algunas líneas de acción como la 16.1.B “Prevenir la radicalización y la violencia”. Por primera vez un documento estratégico de la Cooperación Española pone de relieve de manera implícita que se muestra concernida con esta amenaza.

Quedan identificadas posibles líneas de intervención de las metas priorizadas por la Cooperación Española para el Objetivo 16 de Desarrollo Sostenible, “Promover sociedades justas, pacificas e inclusivas”. Entre ellas, la Meta 16.1 “Reducir significativamente todas las formas de violencia” y la Meta 16.3 “Promover el estado de Derecho y garantizar el acceso a la justicia”. Intervenciones para el fomento de sociedades abiertas, educación, mejora de las condiciones de vida, mejora de la capacidad de los estados en materia de seguridad y justicia y promoción de los derechos humanos son áreas posibles de acción.

Canalizar la financiación por distintas vías puede evitar que la financiación destinada a cooperación al desarrollo, perjudicada por la crisis económica mundial, se vea afectada detrayendo recursos para otras finalidades que no sean propiamente de cooperación. Mejoras en el diseño de las políticas públicas de cooperación o cambios institucionales, siguiendo la teoría del efecto que tienen las instituciones sobre el desarrollo de Acemoglu y Robinson (2012), permitirán construir sociedades más justas y estables y se reducirán los espacios de radicalización y violencia.

Por todo lo anterior, trabajar de manera coordinada entre los distintos organismos y agencias es clave para evitar solapamientos y malentendidos. Los donantes y los distintos actores en sus áreas de trabajo respectivas y en el ámbito de sus responsabilidades, cooperación al desarrollo y seguridad, pueden ajustar sus programas y rediseñarlos para ser más eficaces en el alcance de ambos objetivos. Queda trabajo por hacer, así como reticencias y limitaciones que superar, pero la base para avanzar en una línea que permita colaborar e intercambiar experiencias en estas materias está instaurada.

 

Nota sobre la autora:

Luisa Barrenechea Fernández es doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad Rey Juan Carlos (Madrid) y profesora colaboradora de la UOC. Consultora en Cooperación Internacional. Correo electrónico: luisaba@idecnet.com

 

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[1] Puede consultarse los proyectos en la página web del Fondo Fiduciario de Emergencia para África. Véase en: https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/index_en

[2] Puede consultarse en la página web de USAID: https://www.usaid.gov/countering-violent-extremism

 

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