¿Avances? La política de seguridad y defensa de Rajoy (2011-2015)

CARLOS NAVAJAS

Universidad de La Rioja. Logroño, España

 

Title: Advances? The Security and Defence Policy of Rajoy (2011-2015)

Resumen: Este artículo es una continuación de otros estudios en los que se ha analizado la política española de seguridad y defensa durante la crisis que se inició en 2008. Así, en este ensayo vamos a examinar específicamente la política de seguridad y defensa seguida por la nueva administración conservadora presidida por Mariano Rajoy tras las elecciones generales que tuvieron lugar en España en noviembre de 2011. No obstante, también se abordan otros asuntos no relacionados directamente con esta política pública del gobierno de Rajoy, como pueden ser la hipotética resurrección del pretorianismo y la actitud de la opinión pública hacia las Fuerzas Armadas. En conclusión, seguimos pensando que la modernidad y la posmodernidad o, dicho con palabras menos académicas, lo viejo y lo nuevo se dan la mano en los Ejércitos españoles de la segunda década del siglo XXI.

Palabras clave: Política de seguridad y defensa, Mariano Rajoy, España, 2011-2015.

Abstract: This article is a continuation of other studies that have analyzed the Spanish security and defence policy during the crisis that began in 2008. Thus, in this essay, we will specifically examine the security and defence policy followed by the new conservative administration presided by Mariano Rajoy after the general elections held in Spain in November 2011. Nevertheless, this essay also addresses other issues not directly related to this public policy of Rajoy's government, such as the hypothetical resurrection of praetorianism and the attitude of the public opinion towards the Armed Forces. In conclusion, we still think that modernity and postmodernity or, in less academic words, the old and the new come together in the Spanish armies of the second decade of the 21st century.

Key words: Security and defence policy, Mariano Rajoy, Spain, 2011-2015.

Recibido: 7 de octubre de 2016

Aceptado: 17 de octubre de 2016

Para citar este artículo/To cite this article: Carlos Navajas, "¿Avances? La política de seguridad y defensa de Rajoy (2011-2015)", Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 2, No. 2, (2016), pp. 101-129. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.4.5

 

Introducción

El título de este trabajo cuestiona el titular de un artículo de la revista oficial del Ministerio de Defensa, en el que su autor hacía una evaluación triunfalista de la política de seguridad y defensa proseguida durante la legislatura 2011-2015 (Revista Española de Defensa, 2016). Como veremos a lo largo de este texto, los “avances” deberían ser contrapesados con los retrocesos, y también con la perpetuación de algunos aspectos de dicha política que datan de un pasado más o menos lejano.

Este artículo es una continuación de otros estudios en los que se ha analizado la política española de seguridad y defensa durante la crisis que se inició en 2008. Así, en este ensayo vamos a examinar específicamente la política de seguridad y defensa seguida por la nueva administración conservadora presidida por Mariano Rajoy tras las elecciones generales que tuvieron lugar en España en noviembre de 2011.

Desde una perspectiva metodológica habría que subrayar que el autor de este ensayo es especialista en Historia del Presente (o de Nuestro Tiempo, etc.) y que en consecuencia ha utilizado la metodología propia de esta especialidad historiográfica que, a su vez, está estrechamente relacionada con la de otras ciencias sociales que forman parte del campo de las Fuerzas Armadas y la Sociedad (la sociología, las ciencias políticas, etc.).

Las fuentes han sido variadas: desde la prensa hasta publicaciones periódicas oficiales, pasando por fuentes electrónicas, otras publicaciones oficiales y diversas fuentes secundarias, la mayoría de las cuales no serán citadas en las notas a pie de página por razones de espacio. Además, frente al resto de especialidades historiográficas, la Historia del Presente, en especial cuando abarca los años vividos por el propio historiador, es una ciencia de la observación, de forma que la observación participante ha sido otro método utilizado para esta investigación.

El trabajo consta de catorce apartados, incluida esta introducción: “‘La seguridad y la defensa de todos’. El programa electoral del Partido Popular para las elecciones de 2011”; “El nombramiento de Morenés y de los altos cargos del Ministerio de Defensa”; “Las líneas generales de la nueva política de seguridad y defensa”; “‘Por una defensa necesaria, por una defensa responsable’. La Directiva de Defensa Nacional 2012”; “Los presupuestos de Morenés y la deuda de defensa”; “Las misiones internacionales”; “Las relaciones de España con los Estados Unidos y el resto de la OTAN y UE”; “Visiones de las Fuerzas Armadas”; “La política de material”; “¿La resurrección del pretorianismo?”; “La opinión pública y las Fuerzas Armadas”; “¿‘Un proyecto compartido’? La Estrategia de Seguridad Nacional 2013”; y conclusión. Por el contrario, no se aborda la política de personal una vez más por razones de espacio.

 

“La seguridad y la defensa de todos”. El programa electoral del Partido Popular para las elecciones de 2011

El breve programa electoral del Partido Popular (PP) en materia de seguridad y defensa, pues no llegaba a las dos páginas y media, consta de tres apartados: diagnóstico, objetivos y medidas (Partido Popular, [2011]).

El primero de ellos es también muy corto, pues sólo comprende tres párrafos. En él se enumeran algunas de las amenazas a la seguridad de los españoles y se hacían algunas críticas meramente enunciativas a la política de seguridad y defensa anterior, tanto desde una perspectiva general como particular. Además, se abogada por “[r]econocer la verdadera naturaleza de las misiones que realizan nuestros militares”, en alusión al supuesto carácter bélico de la misión española en Afganistán, auténtico caballo de batalla de la oposición conservadora durante el mandato del socialdemócrata José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2011).

Respecto a los objetivos se afirmaba resueltamente que la nueva administración realizaría una política de Estado en el ámbito de la seguridad y defensa que no estaría sujeta a los “cambios políticos” y que estaría basada en un “amplio” consenso. Asimismo, se redefiniría la “estrategia de defensa” (sic), aunque al menos en este apartado no se especificaba si el programa electoral se refería a la Estrategia Española de Seguridad (EES) o no, aprobada a finales del septenio Zapatero y, desde otro ángulo, se fortalecería la “cultura de defensa” en la sociedad española, auténtica piedra angular de la política de seguridad y defensa del conservador José María Aznar (1996-2004), aunque su origen se remonta en realidad a la última legislatura del primer ministro socialdemócrata Felipe González (1993-1996). Igualmente, el Partido Popular se comprometía de una forma un tanto redundante a que los “miembros de las Fuerzas Armadas que participan en las misiones en el exterior, además del reconocimiento y el debido prestigio por los servicios que prestan a la nación, dispondrán de medios técnicos adecuados para desarrollar su labor y garantizar su seguridad”. Desde la perspectiva de las relaciones internacionales de la defensa, el todavía partido en la oposición se comprometía una vez más de una forma un tanto vana a estar a la “altura de nuestros compromisos en las organizaciones internacionales”, que eran por este significativo orden: la Alianza Atlántica, la Unión Europea y la ONU.

Finalmente, las medidas eran siete en total, entre las que sobresalen cuatro de ellas. Así, se actualizaría la “revisión estratégica de la defensa” (sic), que presumiblemente se refería a la ya citada EES de 2011. Se abriría a la colaboración público-privada la gestión de proyectos y el “sostenimiento” de las capacidades de defensa. Igualmente, el Partido Popular se comprometía a revisar la Ley de la Carrera Militar con el “fin de preservar la seguridad jurídica, la profesionalidad, la adecuada formación y el futuro de nuestras Fuerzas Armadas”, se decía en un tono alarmista. Por lo que se refiere a la OTAN, un futuro gobierno del PP tendría un papel activo en la misma y en relación a la Unión Europea se reiteraba el compromiso a impulsar la Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea, cumpliendo con los acuerdos del Tratado de Lisboa.

En suma, el brevísimo programa de seguridad y defensa del PP rezumaba, como es lógico, electoralismo y curiosamente era más europeísta que textos posteriores del ya gobierno de Rajoy.

 

El nombramiento de Morenés y de los altos cargos del Ministerio de Defensa

Tras las elecciones de 20 de noviembre de 2011, que dieron la victoria por mayoría absoluta al PP, el nuevo presidente del gobierno, Mariano Rajoy, nombró como ministro de Defensa al que, entre otros cargos, había sido secretario de Estado de este departamento durante la primera legislatura de Aznar (1996-2000): Pedro Morenés. Este es un hecho significativo, pues tan sólo el 25% de los ministros de Defensa habidos en España entre 1977 y 2011 habían sido expertos en asuntos de seguridad y defensa antes de su nombramiento para este cargo. En el momento de su nombramiento, Morenés dirigía la filial española de la empresa europea de misiles MBDA y Segur Ibérica, una compañía que velaba por la seguridad de los atuneros españoles que faenaban en el Índico, entre otros cargos en empresas del sector. Además, durante el año previo a las elecciones de noviembre de 2011 fue el interlocutor informal del PP con el Ministerio de Defensa. Para el Centro de Estudios para la Paz J. M. Delàs, Morenés era un representante “destacado” del mini-complejo militar-industrial español. Tal vez por ello, el nuevo ministro llegó a calificar a la industria de defensa española de “verdadero tesoro estratégico” en una de sus comparecencias ante la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados, en la que, para más inri, las loas a dicha industria fueron reiteradas (Cortes Generales, 2012c).

Al poco tiempo de ser nombrado ministro de Defensa, Morenés cesó al entonces Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), el general del Aire José Julio Rodríguez, y designó en su lugar al almirante Fernando García Sánchez.

Por lo que se refiere a la cúpula civil, Morenés nombró como su número dos a otro destacado representante del mini-complejo militar-industrial español, Pedro Argüelles, presidente de Boeing España hasta el momento de su nombramiento y jefe de gabinete del ministro de Defensa Eduardo Serra entre 1996 y 2000.

El relevo del resto de la llamada cúpula militar tuvo que esperar hasta julio de 2012, pues con ello Morenés quería que se visualizara, por un lado, el carácter político del JEMAD frente a la naturaleza técnica de los jefes de los tres Ejércitos (Tierra, Aire y Armada) y, por otro, la supuesta continuidad de la política de seguridad y defensa más allá del cambio en la jefatura del gobierno. El objetivo de los nuevos jefes de los tres Ejércitos sería el de cambiar el entonces vigente modelo de Fuerzas Armadas por otro más pequeño, flexible y operativo.

 

Las líneas generales de la nueva Política de Seguridad y Defensa

En enero de 2012, el nuevo ministro de Defensa compareció ante la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados para informar sobre las líneas generales de la política de su departamento.

El “punto de partida” y “eje fundamental” de su gestión sería su convencimiento de que la política de seguridad y defensa era una política de Estado.

El segundo eje estaba relacionado con los efectos de la crisis en las Fuerzas Armadas. Así, para luchar contra la Gran Recesión desde su esfera de actuación, el Ministerio aplicaría tres criterios de actuación: “austeridad para reducir los gastos, eficiencia para optimizar los recursos sin pérdida de la eficacia, y previsibilidad y adaptabilidad de la política de defensa para generar confianza”.

Respecto al papel de la política de seguridad y defensa a la hora de “situar a España y los españoles en el lugar que les corresponde en el mundo” (a lo largo de su intervención, Morenés repitió varias veces esta misma idea, henchida de adanismo, llegando a formularla en una de sus variantes como “la aspiración de que España tenga un lugar en el mundo”), los criterios serían los de “unidad con la acción del Gobierno”, “enfoque integral de la política de defensa” y “coordinación de la misma con otros ámbitos de la acción del Gobierno”, tercer criterio que era prácticamente idéntico al primero. Además, Morenés subrayó la “disponibilidad también para satisfacer los compromisos de operaciones y de participación en organizaciones multinacionales y foros donde se requiera la presencia de las Fuerzas Armadas y cumplimiento de nuestras obligaciones derivadas de nuestros acuerdos internacionales”. Pero, significativamente, todos estos criterios estaban ligados a la  mejora de la imagen de España, verdadero objetivo de esta línea general de la política de seguridad y defensa. De todas formas, Morenés hizo gala de un realismo que estuvo ausente en el gobierno de Aznar, sobre todo el de su segunda legislatura, cuando desde el Ministerio de Defensa y el de Asuntos Exteriores se llegó a afirmar que España era una “potencia global” o incluso una gran potencia. A la inversa, para Morenés España era tan sólo una “potencia media”, lo que, llevado por su nacionalismo españolista, propio del conservadurismo de este país, no le impedía afirmar que España era una “gran nación”, concepto del agrado de Rajoy y, andando el tiempo, del nuevo monarca: Felipe VI.

Morenés informó también a los diputados de la Comisión de Defensa de que había encargado al JEMAD que iniciara un estudio sobre las necesidades de las Fuerzas Armadas hacia el año 2025. Dicho documento se titularía Visión de las Fuerzas Armadas 2025, pero fue declarado clasificado, por lo que no se hizo público por el Ministerio de Defensa. Sin embargo, ello no evitó que se filtraran partes de su contenido, como veremos más adelante.

Otra de las líneas generales de la política de seguridad y defensa de Morenés sería la del reforzamiento de la “conciencia” de la defensa nacional. Pero, como se sinceraba el nuevo ministro, “ahora el mensaje que procede dar a la sociedad es la capacidad de adaptación de la defensa y de las Fuerzas Armadas a la prioridad de gestionar recursos escasos”, es decir, que el reforzamiento de la “conciencia” (o “cultura”) de defensa tenía que ver en realidad con la potenciación de la imagen de las Fuerzas Armadas en el seno de la sociedad civil. Una suerte de militarismo blando, a nuestro modo de ver.

Por lo que se refiere a las “misiones internacionales”, Morenés afirmó que se evaluaría el despliegue de las Fuerzas Armadas fuera del territorio nacional –algo que, en el supuesto de que se haya realizado, no se ha hecho público–. En este sentido, destacó en especial el plan de transición en Afganistán y la revisión estratégica de la misión de la ONU en Líbano, lo cual era un indicio de por dónde iba a empezar dicha evaluación.

El ministro anunció también una nueva planificación del gasto a largo plazo con el objetivo de mejorar la situación financiera del Ministerio de Defensa. Respecto a los “programas especiales” de armamento –sobre los que volveremos más adelante–, Morenés dijo que ya se estaban abordando iniciativas que fueran coherentes con los compromisos adquiridos por España con sus socios y aliados y “se adecuen a la nueva realidad económica que vivimos” (Cortes Generales, 2012a).

En julio del mismo año, Morenés volvió a comparecer ante la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados para informar sobre las líneas generales de su política de seguridad y defensa, en concreto de la nueva Directiva de Defensa Nacional (DDN) del gobierno de Rajoy, que analizaremos en el siguiente apartado de este escrito. Significativamente, Morenés dijo de la todavía DDN vigente (la 1/2008) que había demostrado ser un documento “útil”, “apropiado para un contexto en el que se primaban los factores multinacionales y los avances en la cooperación internacional”. En su intervención, Morenés también actualizó y concretó las líneas que había expuesto en el mismo foro en enero de 2012 e informó de las primeras medidas adoptadas por el Ministerio. Asimismo, anunció la revisión “atenta y detallada” de la Estrategia Española de Seguridad, a pesar de que se trataba de un documento que sólo tenía un año de vida. Como consecuencia de la “profunda” crisis económica de nuestro país, una de las prioridades de la nueva política de seguridad y defensa sería “la obtención de las máximas eficiencias y utilidades” y, aunque no lo expresara con este término, la renacionalización de la política de seguridad y defensa. En esta línea, las misiones internacionales serían revisadas exhaustivamente. Revisión que, insistimos, en ningún momento se ha hecho pública (Cortes Generales, 2012c).

 

"Por una Defensa necesaria, por una Defensa responsable". La Directiva de Defensa Nacional 2012 

En julio de 2012, el gobierno aprobó la primera DDN del mandato de Rajoy, que se titulaba significativamente “Por una defensa necesaria, por una defensa responsable”; frase con la que, por un lado, se trataba de legitimar la política de seguridad y defensa en tiempos de crisis sistémica y, por otro, de justificar los recortes en este departamento (Presidencia del Gobierno, 2012).

Como era previsible, la verdadera protagonista de la DDN es la Gran Recesión que se había iniciado en España en 2008. Así, de la crisis económica se sostenía que era una “amenaza a la seguridad” (al igual que en otros textos precedentes los conceptos de amenaza y riesgo se utilizan con cierta ligereza). Por otro lado, en la introducción de la Directiva se subrayaba también la necesidad de llevar a cabo una “profunda reflexión” sobre los riesgos y amenazas que España afrontaría en lo que queda de la “primera mitad del siglo XXI”, es decir, hasta el 2050. Sin embargo, esta afirmación se contradice con el alcance mucho más limitado de la ya citada Visión de las Fuerzas Armadas 2025 que, como se deduce de su título, sólo abarcaba hasta el punto final de los primeros veinticinco años de esta centuria. Además, de dicha reflexión se aseguraba que sólo tendría éxito si se desarrollaba a través de una “amplia participación”, lo que una vez más no se compadece con el carácter clasificado de la Visión ni con la realidad de estos últimos años en los que dicha “participación” ha sido inexistente.

Al igual que sucedía en la EES de 2011, en la DDN 2012 todo eran amenazas, riesgos e incluso “retos”. Por lo que se refiere a las relaciones de España con la OTAN y los Estados Unidos, en este documento se producía una vuelta al atlantismo y americanismo de los años de Aznar, aunque de una forma mucho menos radical, producto tal vez de la cura de realismo que supone la crisis económica, entre otros factores. En consecuencia, la Unión Europea sólo ocupaba un discreto tercer lugar en las preferencias de la nueva/vieja estrategia española. Finalmente, en la “Evolución del panorama estratégico y su repercusión para España” se hablaba también del Mediterráneo, Oriente Medio y el Sahel, Iberoamérica, el Golfo de Guinea (por dos veces), el África Subsahariana, la costa oriental del continente africano e Iberoamérica.

En los “Objetivos de la política de defensa” se ponía el acento de forma repetida en las “amenazas no compartidas” y en los “riesgos propios” (una forma sutil de referirse en particular a la defensa de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, situadas en la costa norte de Marruecos y reivindicadas recurrentemente por este país). Al hilo de lo que apuntábamos más arriba en relación con el papel de los ciudadanos en la política de seguridad y defensa, en este apartado se volvía a insistir en ello: “es importante, por fin, que los ciudadanos tengan cumplida información de la situación de la defensa y asuman una exigencia crítica que obligue a sus representantes políticos”. Sin embargo, desde nuestra perspectiva ello es claramente utópico por dos razones: en primer lugar, porque la política de seguridad y defensa es oscurantista en algunas de sus facetas, en concreto el gasto en defensa, desde los inicios de la transición a la democracia y, en segundo, porque, como se deduce de las encuestas, los ciudadanos no ejercen como tales en los asuntos defensivos, sobre todo desde la suspensión del SMO en 2001. Asimismo, se anunciaba el “paso” de la Estrategia de Seguridad Nacional (en realidad su nombre oficial era el de Estrategia Española de Seguridad, tal y como ya se ha apuntado) a una nueva fase que superara su carácter meramente documental y que contemplara su “sostenimiento práctico”. En síntesis, desde la perspectiva gubernamental, la seguridad nacional se caracterizaba en el momento de realización de la DDN por las siguientes características fundamentales: el “incremento de la inestabilidad en nuestro entorno cercano”, la “búsqueda de un vínculo transatlántico más sólido” y el “impacto negativo de la crisis económica en nuestras propias capacidades defensivas y la disminución del paraguas colectivo”. En consecuencia, los objetivos o las líneas generales de la política de seguridad y defensa de España durante la legislatura de Rajoy serían cinco, de los que sobresalen: el primero, asegurar una España “fuerte”, “principalmente en nuestra zona de interés directo”, que acabamos de ver más arriba; el tercero, “[m]antener un nivel de disuasión creíble y suficiente con objeto de evitar que los escenarios de riesgo en nuestro entorno geográfico se materialicen en amenazas”; el cuarto, “[l]levar a cabo la necesaria transformación de las Fuerzas Armadas para hacer frente a los crecientes retos estratégicos de España, en un momento de limitada disposición de recursos”; y el quinto, en el que se volvía a apelar retóricamente a que “todos los españoles” debían asumir la defensa de España como “asunto de indudable trascendencia” y a la “participación ciudadana”. Para ello, se incrementaría la “comunicación estratégica de la defensa” que, a su vez, tendría como objetivo el fomento de una “conciencia de defensa” en España y, “en más profundidad”, una “cultura de la defensa”.

Ya para terminar este análisis de la DDN 2012, nos vamos a referir a las “Directrices a seguir en la presente legislatura”. Así, frente a lo que se afirmaba en el párrafo anterior, ahora se sostenía que se revisaría la Estrategia Española de Seguridad (esta vez, bien citada) y que, añadiendo más papel al papel, se llevaría a cabo una Revisión Estratégica de la Defensa (algo que no ha tenido lugar, al menos formalmente). Por lo que se refiere a las capacidades de las Fuerzas Armadas españolas, nos parece altamente significativo que éstas estarían orientadas a “Ejercer la disuasión”, “Defender el territorio nacional”, “Vigilar los espacios marítimo y aéreo” y, sólo en cuarto lugar, “Proyectar [la] capacidad militar para defender nuestros intereses nacionales”, lo que es fiel reflejo de la renacionalización parcial de la política de seguridad y defensa acometida por Rajoy como consecuencia de la crisis económica. Respecto a la Unión Europea y la Alianza Atlántica, se aseveraba que España “impulsará como finalidad superior acciones para que el paraguas defensivo de [la] UE y OTAN acojan [sic] todas nuestras necesidades de seguridad”, que era una indisimulada referencia a los casos, ya citados, de las ciudades norteafricanas de Ceuta y Melilla. Por último, se anunciaba una reestructuración de las Fuerzas Armadas como consecuencia de las “limitaciones que impone el actual contexto económico”, auténtico tema central de la DDN 2012; aunque, tampoco queda muy clara cuál es la diferencia entre la “transformación” y la reestructuración de los Ejércitos.[1]

 

Los presupuestos de Morenés y la deuda de Defensa

Durante los tres primeros presupuestos del mandato de Rajoy continuaron formalmente los recortes en el Ministerio de Defensa. Así, en el de 2012, la reducción fue de 8,8% adicional respecto al de 2011, de forma que entre 2008 y 2012 la variación fue de un -23,3%, con arreglo a las cifras oficiales, que, se ha de precisar, sólo se refieren al presupuesto inicial del Ministerio de Defensa, pero no al presupuesto final ni al gasto militar real o total. Así, el 73,4% del presupuesto del departamento se destinaba a gastos de personal frente a un 10,4% dedicado a inversiones reales. El número máximo de soldados y marineros profesionales se fijó en 81.000 frente a los 86.000 de 2010 y 83.000 de 2011. Por lo que se refiere a los “programas especiales” de armamento (Eurofighter, A400M, Tigre, etc.), el nuevo gobierno afirmaba que tenía asumidos compromisos de pago por valor de unos 27.000 millones de euros (frente a los 32.000-37.000 millones reconocidos por el anterior ejecutivo), de los que 2.370 millones deberían abonarse en 2012 (Cortes Generales, 2012b).

Sin embargo, en septiembre de 2012 el presupuesto del Ministerio de Defensa experimentó un súbito incremento del 28,21%, tras la aprobación por el Consejo de Ministros de un crédito extraordinario de 1.782 millones de euros para pagar las deudas pendientes de los programas “especiales” de armamento (PEA). Como se señalaba en el diario El País, si se hubiera incluido esta partida en el presupuesto de 2012, el del Ministerio de Defensa habría ascendido a la cifra de 8.098 millones, lo que habría supuesto un aumento del 16,88% respecto a 2011, en vez del descenso inicial del 8,8%. Es más, con arreglo a la liquidación del gasto del Ministerio de Defensa de 2012 realizada por la Intervención General de la Administración del Estado, este departamento gastó un 43,53% más de lo presupuestado en este último ejercicio, lo que suponía que el presupuesto final fue realmente de algo más de 9.000 millones de euros. Y, todavía peor, según la European Defence Agency (EDA) el gasto total de defensa de España en 2012 ascendió a la cifra de 10.828 millones de euros (10.059 en 2011), esto es, un 71,4% más que el presupuesto inicial del departamento (6.316,4 millones de euros), de forma que, en valores absolutos, el gasto total en defensa de nuestro país fue el quinto más alto de los veintiséis miembros de la EDA, sólo superado por los de Reino Unido, Francia –potencias nucleares, no se olvide–, Alemania e Italia (BOE, 2012 y Guzelité, 2014: 2).           

Para 2013, la reducción del presupuesto inicial del Ministerio de Defensa fue de otro 6% adicional, calculado sobre el presupuesto también inicial de 2012, no sobre ampliado en el mes de septiembre que acabamos de mencionar ni sobre el presupuesto final o gasto total. Así, los gastos de personal subían hasta representar el 75,9% de todo el presupuesto frente a un 8,1% destinado a inversiones reales y el máximo de soldados y marineros profesionales se fijaba en 80.000, 1.000 menos que en 2012, y a pesar de que a 31 de diciembre de este último año el número real de soldados y marineros era tan sólo de 79.006 (Cortes Generales, 2012d).

Pero, una vez más, el presupuesto inicial de 2013 se vio incrementado en cerca del 15% en julio de dicho año, gracias a un crédito extraordinario de 877,3 millones de euros destinado a financiar los PEA en dicho ejercicio. Al igual que ocurrió 2012, según la EDA el presupuesto real del Ministerio de Defensa fue sensiblemente superior al inicial (5.937 millones de euros), alcanzando los 9.495 millones de euros (un 59,9% más) (BOE, 2013 y Guzelité, 2015: 4).

Oficialmente, el presupuesto inicial del Ministerio de Defensa para 2014 fue un 3,2% inferior al de 2013. Según la Revista Española de Defensa, “[s]e trata del sexto ejercicio consecutivo en el que decrecen las asignaciones de Defensa”. En consecuencia, los gastos de personal ascendían al 77% del total. Por su parte, los gastos corrientes en bienes y servicios, “de gran importancia para la actividad diaria de las Fuerzas Armadas”, descendían un 7,8%. Asimismo, es de destacar que el presupuesto inicial del departamento establecía el número máximo de soldados y marineros profesionales en 79.000 efectivos, 1.000 menos que en 2013. Para los PEA se volvía a presupuestar una cantidad ridícula (6,84 millones), por lo que era de prever que, al igual que ocurrió en 2012 y 2013, a lo largo del verano de 2014 se volvería a aprobar otro crédito extraordinario para pagar las obligaciones correspondientes a los programas ya entregados (previsiblemente de 915 millones de euros). En efecto, en plena “agostidad” de 2014 se concedió un crédito extraordinario de 883,6 millones de euros, algo inferior a la previsión inicial. Al igual que en otras ocasiones, en este presupuesto no se incluía el gasto de los organismos autónomos ni el de la participación de las FAS en misiones internacionales “al ser un gasto difícil de prever”, aseguraba sin ruborizarse la Revista Española de Defensa (Cortes Generales, 2013c y BOE, 2014).

Naturalmente, la visión que tienen los pacifistas de este presupuesto es notablemente distinta a la de Defensa. Así, el Centro Delàs preveía un “gasto militar final” de 16.527 millones de euros en 2014 (el 1,58% del PIB) frente a un presupuesto inicial de tan sólo 5.746 millones (0,55% del PIB) (Ortega, Doe y Bohigas, 2013), diferencia de en torno a un 1% del PIB que también estaba presente en los análisis de los pacifistas de los años ochenta y noventa.

El presupuesto inicial de Defensa para 2015 fue ligeramente superior al del ejercicio anterior (un 0,4%, de 5.739 millones de euros a 5.764 millones). Además, se frenó el ajuste de soldados y marineros profesionales, pues en 2015 su número máximo fue el mismo que en 2014, esto es, 79.000. En este sentido, ha de hacerse notar que desde 2010, cuando estaban previstos 86.000 soldados y marineros, estos efectivos han caído en 7.000 unidades. Lapidariamente, lo que para la Revista Española de Defensa era un “esperanzador cambio de tendencia”, para el Centre Delàs se traducía en “Inercia, despilfarro y engaño”. En mayo de 2015 dicho presupuesto se vio incrementado de facto en 846,4 millones de euros para pagar los PEA (Ortega y Calvo Rufanges, 2014 y BOE, 2015).

El gobierno de Rajoy ha sido el primero de la historia democrática de España que en una misma legislatura ha aprobado cinco presupuestos. Por lo que se refiere al Ministerio de Defensa, su presupuesto inicial para el ejercicio 2016 fue un 0,35% superior al de 2015. El número de soldados y marineros profesionales permanece en 79.000 efectivos. El hecho de que en los dos últimos ejercicios (2015 y 2016) se hubiera frenado la “fuerte” caída presupuestaria de los años 2009-2014, era valorado por los editorialistas de la Revista Española de Defensa como la “consolidación de un cambio de tendencia”. Una vez más la lectura del Centre Delàs era notoriamente distinta, tal y como se desprendía del título de su análisis del presupuesto real en seguridad y defensa: “Fraude e improvisación” (Cortes Generales, 2015c y Ortega y Bohigas, 2015).

Para terminar este apartado hemos de referirnos a la “reconducción” o “reprogramación” de los PEA anunciada en mayo de 2013 y que supondría una nueva cuantía fijada provisionalmente en 29.494 millones de euros, esto es, 2.798 millones de euros más que los acordados por la anterior administración de Rodríguez Zapatero en 2009 (26.695 millones de euros), aunque en aquel caso el horizonte de gasto era tan sólo hasta el año 2025, frente al 2030 actual. Sin embargo, el nuevo coste supondría un recorte de entre 2.100 millones de euros (-6,74%) y 7.375 millones (-20%) respecto a la horquilla prevista por el gobierno de Rodríguez Zapatero al final de su mandato (31.631-36.875 millones de euros). Mas, si tenemos en cuenta la situación existente en diciembre de 2012 con arreglo al propio Ministerio de Defensa (33.345 millones de euros), el recorte sería de 3.850 millones de euros (-11,55%). Una auténtica ceremonia de la confusión. En agosto de 2013, finalmente, el Consejo de Ministros autorizó la reprogramación de los ahora rebautizados eufemísticamente “Programas Especiales de Modernización” (a partir de ahora habrá que llamarlos PEM) que quedaron fijados en una cuantía muy similar a la publicada en el mes de mayo (29.479 millones de euros o como diría la diputada de UPyD, Irene Lozano, “una Bankia y media”), pero para el periodo “2002-2030” (el acuerdo de 2009 era para los años “2014 a 2025”); una vez más no se explicaba el porqué de este cambio. El propio secretario de Estado de Defensa ennegreció aún más la oscuridad al declarar ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, y sin que nadie le replicara, lo siguiente: “los diecinueve programas a lo largo de su vida van a costar al erario público 29.500 millones de euros. De ellos […] una parte sustancial –más de 6.000– ya se han pagado. Hay otra parte que está prefinanciada por el Ministerio de Industria, aproximadamente 15.000 millones de euros. Por tanto, quedan por financiar –quizá podría usted decir en este caso, que quedan por pagar, pero es más correcto decir que quedan por financiar– con cargo a deuda en la situación actual 8.000 millones. Luego no hablemos de que quedan por financiar obligaciones de 29.500; para ser más correctos quedarían por financiar 8.000 millones a lo largo de los próximos años” (Cortes Generales, 2013b y Ministerio de Presidencia, 2013: 44). Sin embargo, si tan sólo quedan por pagar 8.000 millones de euros de aquí al año 2030, uno se podría plantear la siguiente pregunta: ¿para qué necesita el Ministerio un presupuesto extraordinario anual de entre 800 y 1.000 millones? Con dichas cantidades, el pago de aquella cantidad se podría realizar en tan sólo 8 ó 10 años, en vez de los 17 que restan entre 2013 y 2030. Por otra parte, si ya se han “pagado” 6.000 millones de euros, ¿ello quiere decir que los 15.000 millones citados no se van a pagar por mucho que hayan estado prefinanciados? En 2013 Argüelles volvió a reiterar sus argumentos de un año antes: “lo que falta por financiar en los programas especiales de armamento, que no son más que unos 8.000 millones de euros, se repartirá a razón de unos 800 millones al año hasta que eso [sic] termine”. Una vez más nadie le llevó la contraria (Cortes Generales, 2013c y Cortes Generales, 2014b). En agosto de 2015, por último, el secretario de Estado repitió en el mismo foro sus conocidas tesis, llegando a afirmar esta vez que “la obligación financiera que tiene España con los PEA actualmente está en torno a los 6.000 millones”, añadiendo un argumento nuevo: en 2016 se preveía que las empresas devolvieran al Tesoro Público unos 200 millones de euros; sin embargo, no especificó cuánto lo habían hecho en 2015 ni en ejercicios anteriores. En todo caso, en noviembre del mismo año Argüelles escribió que la “deuda viva” de las empresas (“proveedores”) era de unos 15.700 millones de euros (Cortes Generales, 2015a y Cortes Generales, 2015c). En verdad este galimatías no es nuevo: ha acompañado a los PEA desde que se iniciaron en la primera legislatura de Aznar, lo que, por cierto, no habrá hecho mucho por mejorar la cultura de Defensa de los ciudadanos españoles, más allá de lo que ésta signifique de verdad.

 

Las misiones internacionales

En enero de 2012, Morenés anunció que el gobierno revisaría todas las misiones internacionales en las que participaban las Fuerzas Armadas españolas y acudiría posteriormente al parlamento para informarle de las conclusiones –hasta la fecha dichas conclusiones permanecen todavía inéditas, al menos en lo que deberían tener de reflexión general sobre esta clase de misiones–. Como subrayaba el diario El País, “[e]l Gobierno se enfrenta al dilema de conciliar sus compromisos internacionales con la necesidad de recortar el coste de estas misiones, que en 2011 se elevó a 861 millones” de euros; en 2012, agregamos nosotros, a 767 millones (de los que casi 443 correspondieron a la misión en Afganistán); y en 2013, a 791 millones. Es decir, entre 2011 y 2013 se produjo un pequeño recorte de 70 millones de euros, a todas luces insuficiente si tenemos en cuenta la situación de la economía española. Sin embargo, en 2014 el gasto fue de 616,8 millones de euros, es decir, un 22% menos que lo gastado un año antes y del 28% en comparación con el récord alcanzado en 2011 (861,3 millones). Una reducción tan espectacular se explica por la disminución de efectivos experimentada por las dos principales misiones exteriores de las Fuerzas Armadas españolas: Afganistán y Líbano. No obstante, en 2015 volvió a subir hasta los 710,2 millones de euros, a pesar de la finalización de la misión en Afganistán (Ortega y Bohigas, 2015: 26).

En 2012 se produjo una reducción del 10% del contingente español en Afganistán, aunque el equivalente presupuestario fue menos de un 2%, y para el año 2013 estaba prevista una reducción adicional de hasta el 70%. En efecto, en septiembre de 2013, las Fuerzas Armadas españolas transfirieron la base que tenían en Qala-i-Naw al Ejército Nacional Afgano. No obstante, en 2014 no se retiró el contingente restante (20%), sino que se transfirió a la misión posterior a dicho ejercicio, de forma que no se produjo una retirada total de las Fuerzas Armadas españolas de Afganistán, algo que sin duda podría haber sido polémico tanto a nivel político como social, pues en ningún momento se ha explicado el porqué de esta prolongación de la presencia de España en Afganistán. El 12 de diciembre del mismo año, el gobierno aprobó formalmente la participación de España en Resolute Support, la misión que sustituía a la ISAF a partir del 31 de diciembre de 2014 y que consistiría en un máximo de 485 efectivos durante un año prorrogable. No obstante, estaba previsto que la mayoría de ellos abandonara Afganistán en el otoño de 2015, momento en el cual España desalojaría la base de Herat, bajo mando italiano durante la nueva misión, y dejaría tan sólo un contingente simbólico en Kabul, como finalmente así terminó ocurriendo. Sin embargo, y parafraseando el título de un artículo de Jesús Núñez Villaverde publicado justamente con la finalización simbólica de los combates en Afganistán, lo que se cernía sobre los afganos y sus aliados era un “abismo” y no la paz. Como balance provisional, entre 2002 y 2012, ambos años incluidos, la intervención en Afganistán le había costado a España 100 muertos y 3.500 millones de euros, incluido el gasto en cooperación. “¿Ha valido la pena tan alto coste?”, se preguntaba Miguel González, de El País. Una pregunta que llevaba implícita su propia respuesta.

En el Líbano, España redujo su contingente en casi un 40% en 2012; aunque, la reducción presupuestaria fue de tan sólo de un 11% en números redondos, en lo que era la segunda misión más cara de España tras la de Afganistán. Para 2013 estaba previsto “continuar con la reducción de efectivos”, en palabras de Morenés, y su  retirada total para 2014 o, en el peor de los casos, 2015. Sin embargo, como la retirada total podía afectar a los intereses diplomáticos de España, ello provocó la oposición del ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García-Margallo. Además, durante 2013, la misión en el Líbano se vio afectada “parcialmente” –en palabras de Morenés– por la crisis siria, lo que, entre otras cosas, afectó a las previsiones sobre la fecha de retirada de las tropas españolas que de momento continúan en dicho país. Hasta la fecha el saldo en vidas humanas ha sido de 13 militares muertos desde 2007.

El conflicto de Mali pilló con el pie cambiado al gobierno de España, inmerso en los recortes de tropas de Afganistán y Líbano. Por ello, no es de extrañar que la aportación inicial de España fuera de un avión de transporte y de 50 militares (entre instructores y fuerza de protección), lo que provocó el malestar del gobierno francés y a pesar de que, como escribía Francisco G. Basterra, “[e]s nuestra guerra mucho más que la de Afganistán”. Sin embargo, ello fue corregido parcialmente en junio de 2013, mes en el que tanto el gobierno como la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados aprobaron un incremento del número de efectivos de hasta un máximo de 110 militares.

En diciembre de 2013 se aprobó el envío de un avión de transporte C-130 Hércules a la República Centroafricana. Aunque en un principio el Ministerio de Defensa se mostró remiso a destinar más militares a dicho país, alegando sus compromisos en Mali o Somalia, finalmente accedió a un primer envío de cerca de 60 militares (y 25 guardias civiles) sobre el terreno que se integraron en la misión de la UE en la República Centroafricana. Ésta finalizó en marzo de 2015, aunque fue sustituida por una nueva operación de asesoramiento militar de la propia Unión Europea. Sin embargo, la participación de España en la misma sería de tan sólo 22 militares como máximo.

Con el comienzo del año 2015, se agregaron tres nuevas misiones a las ya desempeñadas por las Fuerzas Armadas a nivel internacional con más de 560 efectivos en total: la de policía aérea del Báltico en Estonia, el despliegue de una batería Patriot en Turquía –algo que, según Morenés, se basaba en que daba visibilidad (sic) al país o, utilizando otra vieja argumentación del ministro, contradictoria por cierto con sus intenciones iniciales en el Líbano, porque “España es un país serio que quiere tener un papel en el mundo”– y la nueva misión en Irak, consistente en el adiestramiento de parte de su Ejército. En consecuencia, a principios de año la previsión era que las Fuerzas Armadas estuvieran presentes a lo largo de 2015 en al menos 14 misiones de forma simultánea, en las que participarían más de 2.100 militares y guardias civiles destinados en tres continentes. Las más numerosas seguirían siendo las de Líbano (580 cascos azules) y Afganistán (435 militares), aunque esta última terminó en octubre de 2015 (Navajas Zubeldia, 2015). Significativamente, en África se desarrollarán siete misiones, lo que es un indicio más de la africanización relativa de éstas llevada a cabo por el gobierno de Rajoy. En marzo de dicho año finalizó también la misión española en Bosnia, que tuvo una duración de 23 años.

 

Las relaciones de España con los Estados Unidos y el resto de miembros de la OTAN y UE

Durante estos años, las relaciones de España con los Estados Unidos, y por extensión con el resto de miembros de la OTAN, han estado dominadas fundamentalmente por la contribución española al despliegue del componente naval del escudo antimisiles, que fue aprobada por el gobierno de Rodríguez Zapatero con el acuerdo del entonces principal partido de la oposición. Como escribió Miguel Ángel Aguilar, esta iniciativa se llevó a cabo “sin debate ni explicación suficiente a la ciudadanía”. Dicha contribución consistirá únicamente en la cesión de la base aeronaval de Rota (“¿Por qué Rota, si en las 90 páginas de la ‘Estrategia Española de Seguridad’ del pasado abril [sic] no figura el escudo antimisiles?”, se preguntaba Aguilar), en la que a partir de 2014 tendrían su base cuatro destructores antimisiles estadounidenses de la clase Arleigh Burke. Para ello, en julio de 2012 los gobiernos de España y de los Estados Unidos acordaron prorrogar durante ocho años más la presencia militar estadounidense en las bases de Rota y Morón. En octubre del mismo año ambos gobiernos firmaron el segundo protocolo de enmienda al convenio militar entre los dos países que data de 1988. Y en junio de 2013 entró en vigor la reforma del convenio bilateral de defensa entre España y Estados Unidos, lo que permitiría el despliegue de los destructores antedichos y de hasta 1.400 militares y civiles. De momento, la contribución de nuestro país supondrá en principio un buen negocio para España –soberanía nacional y cláusulas del referéndum de 1986 aparte–, puesto que está previsto que la empresa pública Navantia, reciba cerca de 230 millones de euros por mantener el componente naval del escudo antimisiles durante un periodo inicial de unos cuatro años. Como dijo con impropia sinceridad el nuevo embajador de Estados Unidos en España, James Costos, en septiembre de 2013, “[m]i principal foco de atención en estos momentos es el terreno militar, por supuesto, la defensa y la seguridad. Y esto es algo que el presidente quiso que dejara muy claro a los españoles: que sepan lo mucho que les agradecemos su situación estratégica [¡como si ésta se pudiera elegir!] y el hecho de que nos acojan aquí”. Ello confirma que, en palabras de Miguel González, “desde Washington siempre se ha mirado a España, sobre todo, como un socio estratégico en materia de seguridad”, aunque ese “siempre” date en realidad de 1953 y no de los orígenes de los tiempos. Tan es así que Obama y Rajoy llegaron a afirmar en enero de 2014 que la cooperación entre EE UU y España en materia de seguridad y defensa “nunca ha sido tan fuerte”, tal vez con la excepción de los Pactos de 1953, habría que volver a puntualizar. Como muestra de dicha fortaleza en febrero de 2014 arribó a Rota el primero de los destructores, el USS Donald Cook. Curiosamente, esta noticia fue cubierta por algunos medios de comunicación en tonos economicistas y sin hacer hincapié en otro tipo de consideraciones más generales. Y en septiembre de 2015 el cuarto y último destructor: el USS Carney.

En abril de 2013 se desplegó en Morón la Fuerza de Respuesta para Crisis en África de los EE UU, que estaba integrada por 500 marines. Y poco más de un año después, concretamente en marzo, el gobierno prorrogó un año más la presencia de dicha Fuerza, además de autorizar el incremento de la misma hasta los 850 marines y 17 aviones. Como afirmaba, erróneamente esta vez, el embajador Costos en el órgano oficial del Ministerio de Defensa, glosando dicha prórroga y el citado incremento, “[d]urante más de 60 años, nuestra asociación de defensa ha resistido intacta al servicio de los intereses de España y Estados Unidos”, salvo por el pequeño detalle de que en 1953 los “intereses de España” no eran tales, sino los de la dictadura de Franco. En diciembre de 2014 el secretario de Defensa de los Estados Unidos, Chuck Hagel, remitió una carta a las autoridades españolas en la que les pedía que el permiso temporal para el estacionamiento en la base de Morón de una fuerza de elite del cuerpo de Marines se convirtiera en permanente e igualmente se ampliara sustancialmente el máximo entonces vigente (de 850 a unos 3.000). Sin embargo, en este caso la conversión de dicho despliegue en definitivo obligaría a reformar el convenio bilateral de Defensa existente entre España y Estados Unidos que, recuérdese, data de 1988, pues en el caso español tiene el rango de tratado internacional, lo que exigiría a su vez su aprobación por parte del parlamento. Finalmente, la reforma de dicho convenio entró en vigor en septiembre de 2015. Con arreglo al mismo, Morón pasaba a convertirse en la base principal y permanente de la fuerza del Mando de Estados Unidos para África (USAFRICOM). En caso de crisis en dicha localidad andaluza podrían desplegarse hasta 3.500 marines y 40 aeronaves. A juicio de Miguel Ángel Aguilar, carecía “de sentido que España […] confunda ahora la cualidad de aliado fiable en la NATO y se pliegue en Rota y en Morón a la penosa condición de satélite de Washington prestando sin más su geografía”, argumentos que reiteró posteriormente con las siguientes palabras: “estaríamos deshaciendo el camino recorrido hasta 1988 cuando abandonamos la condición de estado satélite de los americanos para convertirnos en país aliado. Todo sucede como si nos propusiéramos regresar a la penosa casilla de salida que ocupábamos cuando el franquismo”. Para los editorialistas de El País, la reforma del convenio representaba un “salto cualitativo” en las relaciones entre ambos países desde el acuerdo de 1988 y un cambio de “envergadura” o “sustancial”, además de valorar la “trascendencia” del mismo. Sin embargo, criticaban que el acuerdo, que juzgaban de “necesario”, había sido negociado durante meses en la “más absoluta oscuridad”, dejando al margen al parlamento (otra muestra más, desde nuestro punto de vista, de la falta de calidad de la democracia española), a pesar de lo “mucho” que se jugaba España con un “envite de semejante alcance”. Sin embargo, la valoración más asombrosa de los nuevos acuerdos –calificados de equilibrados– fue la realizada por la oficial Revista Española de Defensa, para la que “desde hace más de sesenta años” la “asociación de defensa hispano-norteamericana ha resistido intacta al paso del tiempo y a la evolución de los acontecimientos”, sin tener en cuenta que, volvemos a reiterarlo, dicha “asociación” data de 1953, en plena dictadura franquista, mientras que sus sucesivas reformas se han producido durante un sistema democrático, entre otros argumentos que se podrían esgrimir al efecto.

Durante el año 2014, las relaciones con el resto de miembros de la OTAN giraron esencialmente en torno a la cumbre de Cardiff del mes de septiembre, en la que el gobierno de Rajoy trató infructuosamente de reorientar la Alianza frente a los “serios riesgos” (recuérdese una vez más la diferencia cualitativa existente entre riesgo y amenaza y, desde otro punto de vista, la distancia existente entre la retórica gubernamental y los hechos) que proceden de su flanco sur (entendido éste en sentido notablemente amplio, pues comprende el Sahel, Libia, Siria, Irak y por extensión el Oriente Medio). Aunque, paradójicamente, decidió situarse al menos en sus inicios en la “retaguardia” de la coalición ad hoc organizada por varias naciones contra el Estado Islámico. Precisamente, en la reunión de esta coalición que tuvo lugar en junio de 2015, España apoyó la petición italiana de que la misma ampliara a Libia su campo de actuación, aunque inicialmente dicha solicitud se quedó sobre la mesa (Cortes Generales, 2015d). La dualidad este-“sur” de la OTAN estuvo también muy presente en las grandes maniobras Trident Juncture 2015 desarrolladas, entre otros países mediterráneos, en España en octubre-noviembre de 2015 (Ministerio de Defensa, 2016: 97). Como también lo estaba en la creación de la Fuerza Conjunta de Alta Disponibilidad (VJTF, en inglés) que actuaría como punta de lanza (Spearhead) de la Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF). En palabras de Miguel González de El País, “a nadie se le oculta que [aquélla] ha nacido mirando a la frontera rusa”. Dicha punta de lanza sería (y es) liderada por España durante el año 2016 (Ministerio de Defensa, 2016: 97).

Por lo que se refiere a las relaciones de España con el resto de miembros de la UE, éstas estuvieron marcadas por el intento fallido de establecer una auténtica Política Común de Seguridad y Defensa en la cumbre de diciembre de 2013. Los mandatarios europeos exhibieron una “ralísima cosecha”, en palabras de Vidal-Folch, o la cumbre “arrojó unos resultados más bien magros. O al menos, justitos” en asuntos de “enorme interés”, entre los que se encontraban la seguridad y defensa europeas, en apreciación de los editorialistas de El País. Como sintetizaba unos meses después Núñez Villaverde, “la UE […] sigue en el limbo”. Sin embargo, ello no fue óbice para que en mayo de 2015 la Unión Europea lanzara una operación contra las “mafias” de la inmigración en el Mediterráneo (en especial, en Libia), en la que participa España (Cortes Generales, 2015b).

 

Visiones de las Fuerzas Armadas

Como se recordará, a principios de su mandato Morenés encargó al nuevo JEMAD que elaborara un estudio titulado Visión de las Fuerzas Armadas 2025, que, a diferencia de lo ocurrido en otros países occidentales, fue declarado clasificado, lo que, si se me permite una vez más la ironía, debió contribuir a incrementar la cultura de Defensa de la sociedad española. Sin embargo, en julio de 2012 se filtró su contenido a El País, por lo que se pueden conocer las líneas generales de dicha visión.

En esencia, ésta consistía en la reducción de las Fuerzas Armadas y del personal civil en 20.000 efectivos. De ellos, 10.000 corresponderían al Ejército de Tierra, 5.000 al Ejército del Aire y la Armada en su conjunto y otros 5.000 al personal civil del Ministerio de Defensa. De los 15.000 efectivos a reducir de las Fuerzas Armadas, unos 10.000 corresponderían a tropa y marineros profesionales y los 5.000 restantes a cuadros de mando (oficiales y suboficiales). Dado que las Fuerzas Armadas contaban en 2012 con alrededor de 130.000 militares (47.000 oficiales y suboficiales y 83.000 soldados y marineros profesionales) y 25.000 civiles (6.000 funcionarios y 19.000 contratados laborales), el recorte equivaldría aproximadamente al 13% del total de efectivos. No obstante y dado que en 2012 el Ministerio de Defensa ya había recortado oficialmente el número de soldados y marineros profesionales en 2.000 efectivos (de 83.000 a 81.000) y había reducido en 600 el número de empleados civiles, era probable que la cifra terminara siendo menor a 20.000 en los próximos años.

Dicha reducción se realizaría a lo largo de 13 años (tal vez por eso el documento haga referencia al año 2025, pues se desconoce si incluye un análisis prospectivo de los trece años comprendidos entre su filtración y su horizonte final) por medio de la amortización de las plazas que quedaran vacantes y la reducción de los ingresos. Como se subrayaba en El País, esta fórmula era la menos traumática, pero también es cierto que presentaba algunos problemas: el primero, era que, mientras que el ahorro producido por el recorte de soldados y marineros profesionales es inmediato, el de militares de carrera se difiere en el tiempo y, el segundo, era el progresivo aumento de la edad de los propios militares de carrera. Justamente para evitar el problema de la macrocefalia y del envejecimiento de los cuadros de mando, Defensa debería estimular la salida anticipada de los mandos militares sin posibilidades de ascenso.

Desde otra perspectiva, el recorte de efectivos debería traducirse en la reorganización de las Fuerzas Armadas y en la reducción de su estructura, tanto en los cuarteles generales como en las unidades de combate y apoyo. De esta forma, el documento recomendaba reducir el número de brigadas del Ejército de Tierra de ocho a seis (sic), cerrar arsenales e instalaciones de la Armada y hacer lo mismo con un buen número de bases aéreas.

Finalmente, la Visión de las Fuerzas Armadas 2025 proponía un nuevo rearme en campos como el mando y control, la vigilancia y el reconocimiento, la inteligencia, el transporte y la ciberdefensa. Para ello, se contemplaba de una forma notoriamente voluntarista que, tras un periodo de fuertes ajustes que se prolongaría hasta el año 2015, se produciría una recuperación del presupuesto de Defensa durante los años 2015-2025, de forma que hacia el año 2025 el gasto en defensa (¿cuál de ellos?) fuera del 2% del PIB.

Tras la filtración del documento y la calificación hecha por Morenés de que era tan sólo una opinión, la Visión se quedó momentáneamente ciega, pues, durante un año y medio, no se volvió a saber nada más de él ni del nuevo informe que lo sustituiría.

La Visión de las Fuerzas Armadas 2025 fue reemplazada implícitamente por otro documento, el titulado El proceso de transformación de las Fuerzas Armadas, que fue presentado por el JEMAD a finales de enero de 2014. En esencia, el “proceso de transformación”, que debería haber estado finalizado antes del comienzo del verano de 2014, consiste en la división de las Fuerzas Armadas en dos grandes bloques: el denominado “Fuerza” o “Fuerza Conjunta”, que estaría integrado por 67.000 militares, y el llamado “Apoyo a la Fuerza y Cuarteles Generales”, compuesto por 53.000 militares, más los 20.000 civiles que trabajan para el Ministerio de Defensa. A su vez, la “Fuerza” o “Fuerza Conjunta” estaría subdividida en otras dos partes: el “Núcleo de la Fuerza Conjunta” (27.000 militares) y el “banquillo” del Núcleo (40.000). Desde mi punto de vista, el peligro de esta “transformación” es que se terminen estableciendo unas Fuerzas Armadas duales, formadas por un núcleo realmente operativo (la “Fuerza” o “Fuerza Conjunta”) y otro relativamente inoperante e incluso superfluo (el “Apoyo a la Fuerza”). En este sentido, es altamente significativo que en su artículo “Un futuro sostenible para las Fuerzas Armadas”, el JEMAD no dijera prácticamente nada del segundo de ellos. Por consecuencia, tampoco es de extrañar que los hipotéticos nuevos recortes de plantilla se ceben en el futuro próximo en los 53.000 militares integrados en el “Apoyo a la Fuerza”, situándose así el suelo del total de Fuerzas Armadas en 110.000 militares, lo que implicaría una reducción de efectivos del segundo núcleo de 10.000 militares. En este sentido es significativo que en febrero de 2014 varias asociaciones profesionales de militares exigieran una explicación al Ministerio sobre la transformación de las FAS, que, en su opinión, podía dar lugar a una “gran conflictividad en materia de personal”. Desde otra perspectiva, habría que destacar el oscurantismo con el que de momento se está llevando a cabo la mentada “transformación”, heredero sin duda de lo que pasó con la Visión, como lo prueba el hecho de que el ministro de Defensa no haya querido comparecer en la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados para explicarla. Indudablemente, ello pone de manifiesto una vez más la zigzagueante partidización de la política de Defensa frente a su carácter supuestamente estatal y la selectiva naturaleza de la cultura de Defensa (Cortes Generales, 2014a). Sin embargo, quien sí que fue algo más explícito fue el JEMAD en su última comparecencia ante la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados antes de las elecciones generales de 20 de diciembre de 2015. En efecto, el almirante García Sánchez reconoció que sólo 17.000 militares del núcleo de la Fuerza Conjunta estaban alistados, es decir, que eran operativos, al 100% (los que estaban realizando las operaciones permanentes y los que se desplegaban en el exterior), mientras que otros 5.000 sólo lo estaban al 70% aproximadamente (los que estaban preparados para desarrollar planes de contingencia) (Cortes Generales, 2014c). Es decir, el riesgo de dualización es todavía mayor que el que preveíamos inicialmente, pues afectaría también a la Fuerza Conjunta e incluso a su Núcleo, al menos de momento. Recuérdese, además, que, como hemos dicho más arriba, el Núcleo de la Fuerza Conjunta estaba integrado inicialmente por 27.000 efectivos y no por los 22.000 mencionados por el JEMAD en su comparecencia.

 

La Política de Material

La política de austeridad del gobierno de Rajoy en general y del Ministerio de Defensa en particular ha afectado al material de los tres Ejércitos. Así, en el año 2012 el de Tierra se vio obligado a hibernar más de 50 Leopard 2A4 que España compró de segunda mano a Alemania en los inicios del proceso de rearme posterior a 1996. Además, tuvo que paralizar el 30% de la flota de vehículos acorazados, mecanizados, artillería de campaña, antiaérea e ingenieros. Para más inri, las grandes maniobras se eliminaron o redujeron y los ejercicios con simuladores sustituyeron a los reales. Asimismo, el gasto en combustible se recortó en un 44% en todos los Ejércitos. Como consecuencia de ello, la Armada redujo de 49 a 40 días de mar por buque y el Ejército del Aire tenía previsto hacer en 2012 unas 67.000 horas de vuelo frente a las 82.000 previstas inicialmente. Finalmente, los polvorines pasarían de 17 a 9.

La Armada llegó a estudiar en un principio la paralización (“actividad restringida”) del único portaaeronaves de su flota, el Príncipe de Asturias, y dos de las seis fragatas de la clase Santa María (F-80) con el objeto de ahorrar en gastos de mantenimiento. Sin embargo, los expertos consideraban que dicha paralización era el paso previo a su baja definitiva. Respecto al futuro del Príncipe de Asturias, la decisión se tomaría al “máximo nivel político”, según se reconocía desde la propia Armada, tanto por su carácter simbólico, como por el hecho, ya mencionado, de que se trataba del único portaaeronaves (no portaaviones) de España. En realidad, el Príncipe de Asturias, que había entrado en servicio en 1988 y cuyo ciclo de vida debería haber finalizado hacia 2018, se encontraba prácticamente obsoleto, pues en 2003 no se acometieron las previstas obras de modernización y remozamiento correspondientes a la mitad de su ciclo vital por su elevado coste (alrededor de 400 millones de euros). Es más, el portaaeronaves tenía una actividad limitada tan sólo a las cercanías de su base de Rota y no participaba en grandes maniobras multinacionales. Finalmente, la Armada decidió desguazar el Príncipe de Asturias, que, en febrero de 2013, fue despedido hacia su última singladura por el propio príncipe.

En su toma de posesión, el nuevo Jefe del Estado Mayor del Ejército de Tierra (JEME), general Jaime Domínguez Buj, dijo que “el Ejército de Tierra ya ha aplicado, en estos últimos años, un duro proceso de optimización y eficiencia […] por ello no será fácil optimizar todavía más, y cualquier nuevo sacrificio que se nos demande muy probablemente implicará la pérdida de capacidades”. El nuevo JEME recordó que el Ejército había suprimido 44 unidades y reducido 22.000 puestos en los seis años previos y, además, había adoptado “duras medidas de ahorro, como la inmovilización del 50% de los vehículos de combate”, porcentaje superior al que se publicó inicialmente.

Para terminar de empeorar este panorama, en mayo de 2103 se supo que el submarino S-80, que forma parte de los PEA, aunque de momento no estaba previsto un recorte de su coste, tenía “sobrepeso”, por lo que habría que adelgazarlo, lo que, entre otras cosas, significará un encarecimiento de su presupuesto que podría ser incluso de unos 800 millones de euros. Este sobrecoste sería prefinanciado por el Ministerio de Industria, tal y como se ha hecho con el conjunto de los PEA y a pesar de que el “sobrepeso” no tiene mucho que ver con el desarrollo tecnológico, sino más bien con lo contrario. Como suele ser habitual, nadie asumió ninguna clase de responsabilidad por este error de diseño.

Por su parte, la Armada dio de baja a la cuarta parte de sus Harrier y el Ejército del Aire a la mitad de sus B-707 de reabastecimiento en vuelo. Abundando en el estado de este último Ejército, durante la legislatura 2011-2015 las horas de vuelo bajaron un 12,7% respecto a las de los años 2008-2011, que también fueron años de crisis (Ministerio de Defensa, 2016: 234). Sin embargo, en junio de 2014, la Armada encargó la construcción de otros dos Buques de Acción Marítima (BAM), que serían financiados una vez más con el “rocambolesco” (Pere Ortega dixit) sistema de los créditos reembolsables… que luego no lo son (¿o sí?).

A pesar de que la factura de los proyectos de los años de Aznar se terminará de pagar en 2030 –si bien es probable que los 14.500 millones de euros adelantados por Industria se condonen, lo que quiere decir que Defensa no los recibirá y las empresas no tendrán que devolverlos–, en octubre de 2014 se publicó que el ministerio de Defensa preparaba un nuevo rearme por importe esta vez de 10.000 millones de euros que se prolongaría cuando menos durante una década. Entre los nuevos programas de armamento, que también serán especiales, figuraban las nuevas fragatas F-110, los blindados 8x8, nuevos aviones cisterna, los drones y un programa ya viejo, el malhadado submarino S-80, cuya primera unidad debería haber sido entregada en 2012 y en cambio lo será en 2018 y cuyo coste agotará el presupuesto global del programa que preveía la construcción de un total de cuatro submarinos.

 

¿La resurrección del pretorianismo? 

El 31 de agosto de 2012, un coronel del Ejército, Francisco Alamán, hizo unas polémicas declaraciones al diario Alerta Digital. Brevemente, este oficial se mostraba partidario de la intervención unilateral del Ejército en el supuesto de que se proclamara la independencia de Cataluña o de que se produjera un estallido social como consecuencia de la crisis; hacía una interpretación sui géneris de la Constitución Española (CE) de 1978; mencionaba significativamente a José Antonio (Primo de Rivera) y Franco; y, entre otras salidas de tono, comparaba la situación actual con la del año 1936.

Como es lógico, las declaraciones del pretoriano coronel alimentaron dialécticamente a los partidos independentistas catalanes ERC y Solidaritat per la Independència que pidieron respectivamente la comparecencia del ministro de Defensa, Pedro Morenés, en el Congreso de los Diputados, y el arresto y cese fulminante de Alamán. Además, encontraron un amplio eco en los medios de comunicación catalanes (El Periódico, La Vanguardia) y en otros progresistas (Público, El Plural.com), e incluso llegaron a incendiar las redes sociales.

Ciertamente, este pronunciamiento puso de manifiesto por enésima vez que el nacionalismo catalán se retroalimenta del español y viceversa, configurando un círculo vicioso que no conduce más que a la distopía patriotera de unos y otros. Por lo que se refiere a la reacción del Ministerio de Defensa, destacó su desconcertante mutismo frente a estas declaraciones, que contrastaba vivamente con la actitud del entonces ministro de Defensa, el socialista José Bono, ante unas muy parecidas del general José Mena en enero de 2006. Tal vez ello fuera eco de la tibieza de la que hizo gala el Partido Popular, entonces en la oposición, ante la cadetada de Mena.

En ambos casos, los argumentos de Mena y Alamán eran una actualización de los utilizados por los generales “azules” (posfranquistas) durante la transición democrática. No obstante, mientas que Mena se refirió explícitamente al famoso y desfasado (lo enfatizamos) artículo 8 de la CE, Alamán lo hizo de forma implícita. En sus palabras, “[l]os militares hicimos un juramento sagrado: cumplir el ordenamiento constitucional que consagra la unidad de España como principio irrenunciable. También juramos defender su integridad territorial hasta con nuestras propias vidas”. Sin embargo, lo que se le olvidó decir al coronel Alamán es que los militares no son un poder que pueda interpretar autónomamente la CE y en consecuencia actuar por su cuenta para supuestamente cumplirla, pero, de hecho, acabar con ella. Los militares no son un órgano deliberante, sino que, por el contrario, son una profesión (no una institución) que como tal lo único que tiene que hacer es obedecer al gobierno legal del Estado. Y nada más. Naturalmente el coronel Alamán no lo veía así, pues para él “las fuerzas armadas no está[n] al servicio de los políticos, sino de la patria, que no es otra cosa que la suma de todos los españoles en un propósito histórico común”, concluía en un lenguaje claramente neofalangista. Argucia dialéctica, por cierto, que fue utilizada hasta la extenuación por los militares golpistas del 36 para juzgar por el delito de “rebelión militar” a los militares leales a la II República. Los primeros estaban al servicio de la Patria; los segundos eran la encarnación de la anti-España.

Por su parte, la Asociación Unificada de Militares Españoles afirmó que el coronel Alamán sólo se representaba a sí mismo. Puede que sea cierto, pero también es verdad que, con arreglo a lo poco que sabemos de la ideología política de los militares en la actualidad, éstos son extraordinariamente sensibles ante las Comunidades Autónomas y no digamos los nacionalismos periféricos o de oposición.

En noviembre del mismo año, otro militar, el general de brigada Ángel Luis Pontijas se unió al coro pretoriano de Mena y Alamán. El general Pontijas era a la sazón director de la revista Ejército, órgano oficial del Estado Mayor del Ejército de Tierra, y aprovechó su cargo para escribir un editorial en la citada revista en contra del presidente de la Generalitat de Cataluña, Artur Mas, y por extensión del propio sistema autonómico. Pero, además, Pontijas criticó también los recortes presupuestarios en el Ministerio de Defensa, valiéndose para ello de las propias cifras oficiales. En este caso, el Ministerio fue más diligente que en el caso Alamán y cesó inmediatamente de su cargo al general Pontijas.

El siguiente affaire militarista ocurrió a principios del mes de febrero de 2013, aunque se supo públicamente a finales del mismo. Al parecer el general de división en la reserva Juan Antonio Chicharro afirmó en un acto público que “[l]a patria es anterior y más importante que la democracia”, a lo que agregó: “El patriotismo es un sentimiento y la Constitución no es más que una ley”. Palabras que, sin embargo, matizó a raíz del estallido de este nuevo escándalo pretoriano: “Lo que yo dije es que el concepto de la Patria es anterior a la Constitución, como es obvio, y lo que abogué es por el cumplimiento de la Constitución”.

En realidad, la Patria y su derivado el patriotismo no son ni mucho menos sentimientos, sino ideas corporativas, es decir, nociones desarrolladas en el seno de los Ejércitos durante nuestra contemporaneidad que, entre otras cosas, han servido como comodín dialéctico para legitimar la intervención de los militares en la política.

Por otra parte, es una vez más harto curioso comprobar el carácter historicista de los nacionalismos existentes en la “piel de toro”: desde el catalán hasta el español, pasando por el vasco o el gallego. En la mejor tradición del nacionalismo cultural, todos ellos entienden que sus patrias son anteriores a la Constitución y, por ello, superiores a la misma, y que hunden sus raíces en un tiempo ahistórico, legendario, mítico. Nada más lejos de la realidad. Si existen dichas patrias, por seguir utilizando su partidizado lenguaje, es gracias a la Constitución, no a pesar de ella.

Sin embargo, lo más preocupante de la boutade del general Chicharro es que no se trata de algo aislado, sino que, como acabamos de ver, forma parte de una cadena de intervenciones públicas que ha tenido como jalones destacados el caso Mena, el affaire Alamán o el episodio protagonizado por el general Pontijas. Probablemente, estas militaradas constituyen tan sólo la punta del iceberg del descontento militar.

Paradójicamente, este neopretorianismo se ve alentado también por un texto constitucional que hay que reformar ya, pero no sólo en el sentido de lo que se ha dicho o escrito en los últimos años. La Constitución es hija de su tiempo y en aquel 1978 todavía existía el poder militar. Esta circunstancia se reflejó, por ejemplo, en la existencia de un artículo como el 8 que no por casualidad tenía un claro aire de familia con el artículo 37 de la franquista Ley Orgánica del Estado de 1967 –aquella que, según el “General superlativo”, esto es, Franco, dejaba todo “atado y bien atado”– y que tampoco por razones azarosas estaba ubicado en el título preliminar de la propia Carta Magna, lo que se podía interpretar como que las Fuerzas Armadas tenían una relación directa con la nación (o la Patria) o con el Rey y que aquéllas tenían la potestad de dialogar de igual a igual con las demás instituciones o poderes del Estado, entre ellos el gobierno legítimo.

En este sentido, tampoco es fortuito que el general Chicharro citara una vez más el mencionado artículo 8 y que, he aquí la novedad de su planteamiento, se preguntara por el rango normativo del antedicho título preliminar frente a otros, como por ejemplo el relativo al gobierno y la Administración y en concreto su artículo 97, en el supuesto de que los poderes legítimos del Estado no frenaran la secesión de Cataluña. Ciertamente, la teoría del golpe de Estado esbozada por este nuevo espadón en ciernes era mucho más sutil y por ello más peligrosa que las acuñadas por otros militares pretorianos durante la larga transición militar (1975-1989).

Sin embargo, Chicharro no fue sancionado por el Ministerio de Defensa, a pesar de la “extrema gravedad de sus palabras” y de lo que “sugirió de forma velada pero inequívoca” –escribía Miguel González–: “la justificación doctrinal de un golpe de Estado, a partir de la teoría de que la obligación del Ejército de defender la unidad de la Patria (artículo 8 de la Constitución) está por encima de su deber de obediencia al Gobierno (artículo 97)”.

En julio de 2013, el Ministerio de Defensa promovió al teniente coronel ultra Miguel Ayuso para el ascenso a coronel, aunque dos meses después le abrió una investigación por sus opiniones claramente anticonstitucionales. Éste era además catedrático de Ciencia Política y Derecho Constitucional de la Universidad Pontificia de Comillas; presidente de la Unión Internacional de Juristas Católicos;  y miembro del Cuerpo Jurídico Militar, estando destinado en el Tribunal Militar Territorial Primero. Ayuso consideraba que la Constitución había tenido un origen “bastardo y espurio”, en tanto que miembro de la rama más ultra del carlismo –la Comunión Tradicionalista– no reconocía al rey Juan Carlos, estimaba que la Guerra Civil había sido una “verdadera cruzada” y defendía que la represión franquista tras la contienda había sido “legal”, aunque “severa”. En noviembre, el Ministerio le abrió un expediente por falta grave, aunque en febrero de 2014 terminó exculpándolo, lo que coincidió con la solicitud de pase a la reserva del propio Ayuso. Esta coincidencia bien se podría interpretar como un “apaño” entre el Ministerio y el juez militar tradicionalista.

El renacido “problema catalán” ha estado muy presente en los discursos y declaraciones de Juan Carlos I y de Morenés de estos últimos años. Así, en la Pascua Militar de 2013 el ministro de Defensa dijo que los militares mantenían “el ánimo firme y sereno, sin atender a absurdas provocaciones”. Por su parte, en la misma celebración, pero de un año después, Juan Carlos I requirió a los militares “a seguir transmitiendo confianza y serenidad” a la sociedad española, elogiando a su vez su contribución “a la mayor fortaleza de nuestro Estado de derecho”. En el mismo acto, Morenés alabó “la fortaleza de una jerarquía que, siendo una cadena consistente, garantiza, en el silencio de su comportamiento ejemplar por responsable, y con el resto de poderes públicos [a Morenés se le olvidó en este pasaje que las Fuerzas Armadas ya no son un poder], el bien común de toda la nación española, que se sustenta en los principios de la soberanía nacional, la unidad y la solidaridad entre todos los españoles”. Y el 17 de marzo de 2014 Morenés volvió a referirse soterradamente a la actitud de las Fuerzas Armadas respecto al referido “problema”. Según el ministro de Defensa, existía un “estado de ánimo… no como institución”, sino “supongo que como personas”, dijo crípticamente, aunque, dado que las instituciones (en realidad, las FAS forman parte de la administración general del Estado, por lo que no cabe verlas como una institución) están integradas por personas, se podría colegir que dicho “estado de ánimo” lo era de las Fuerzas Armadas.

También es preocupante que haya surgido un Círculo Podemos en el seno de las Fuerzas Armadas, a pesar de que, según sus propios integrantes, está formado tan sólo por “decenas” de militares, puesto que toda intervención de los militares en la política tiene que ser rechazada per se, tal y como lo demuestra la propia historia mundial en general y la nuestra en particular.

Volviendo al tema del “separatismo”, esto es, dicho con mayor concreción al problema catalán, en noviembre de 2014 el mismísimo Jefe del Estado Mayor del Ejército (JEME), el general Jaime Domínguez Buj, dijo que los movimientos centrífugos tienen lugar cuando el “poder central es débil” y que las cosas se pueden parar, pero no cambiar, con el uso de la fuerza. Uso sobre el que, no obstante, y en referencia al artículo 8º de la Constitución, precisó que los militares no son “garantes de nada, sino una herramienta del Gobierno y el Parlamento para hacer cumplir la ley y la Constitución”. Ante esta intervención en asuntos políticos de un miembro de la “cúpula militar”, Morenés se limitó a reiterarle su confianza, lo que no es de extrañar si tenemos en cuenta la trayectoria previa del ministro ante casos similares.

Por las mismas fechas el teniente general Rafael Comas, jefe del cuartel general terrestre de alta disponibilidad de la OTAN en Bétera (Valencia), abogó por restablecer el SMO en “otro formato”, puesto que era positiva “la convivencia con gente de otras partes de España” –argumento sin duda añejo– y porque, ante la pérdida de valores de los jóvenes –otro tópico–, serían oportunos un “par de mesecitos [sic] de servicio militar para formar a personas” en valores como la educación, la solidaridad y la formación. Una vez más el ministro hizo de gran mudo.

Para terminar este rosario pretoriano, alentado en parte por el propio ministro de Defensa cuando en septiembre de 2015 dijo que, si todo el mundo cumplía con su deber, el Ejército no tendría que intervenir en Cataluña, un mes después el presidente de la Real Hermandad de Veteranos de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil, el general del Aire en la reserva, Eduardo González-Gallarza, pidió a los militares retirados o en la reserva que reavivaran el “concepto de patria”, dicho todo ello en un clima de exaltación nacionalista… españolista. González-Gallarza pronunció estas palabras durante la celebración del Día del Veterano que tuvo lugar en el cuartel barcelonés del Bruc sólo unos días después de unas elecciones autonómicas catalanas planteadas en claves independentistas.

 

La opinión pública y las Fuerzas Armadas

Desde la perspectiva de las relaciones entre civiles y militares puede ser preocupante que durante los años de la Gran Recesión las Fuerzas Armadas hayan sido valoradas mejor que otras “instituciones” democráticas, por las implicaciones políticas que podría tener una hipotética resurrección de la vieja alianza existente durante el centenario pretorianismo español entre los Ejércitos y su dios laico: la Patria.

En efecto, en septiembre de 2012 se hizo pública una encuesta en la que el 61% de los ciudadanos aprobaba (o sentía confianza por) el modo en el que en España funcionaban las Fuerzas Armadas –porcentaje que, sin embargo, en Estados Unidos subía al 75%–, frente al 23% del gobierno del Estado, el 16% del Congreso de los Diputados y el Senado y 9% de los partidos políticos, por poner otros ejemplos contrapuestos.

En diciembre del mismo año, el 69% de los entrevistados para el Barómetro de Metroscopia sobre confianza institucional aprobaban la forma en que las Fuerzas Armadas desempeñaban sus funciones, mientras que tan sólo un 23% las desaprobaba. El saldo aprueba-desaprueba había subido 17 puntos porcentuales con relación a las cifras de junio del mismo periodo de tiempo. A la inversa, el nivel de desaprobación llegaba hasta el 74% en el caso del gobierno del Estado, del 81% en el del parlamento, del 88% en el de los políticos y del 89% en el de los partidos políticos. Como escribía el articulista, Fernando Garea, “[e]n el grupo de cabeza se mantienen las Fuerzas Armadas, casi como única institución del Estado que no sufren merma en su credibilidad. Su valoración da idea de que los ciudadanos las perciben dentro de las profesiones altruistas, que tienen más que ver con la cooperación internacional que con el uso de la fuerza o la imagen bélica o de poder que tuvieron hace muchos años”.[2]

En el Sondeo de Metroscopia de enero de 2013 el 70% de los encuestados estaba de acuerdo con la sentencia “[l]as Fuerzas Armadas españolas están plenamente identificadas con la democracia y con la defensa y protección de las libertades”, mientras que el 25% estaba en desacuerdo. Sin embargo, ante la afirmación “[l]a labor que realizan las Fuerzas Armadas españolas fuera de nuestro país es de gran importancia para la seguridad de España”, el 46% estaba en desacuerdo y el 44% de acuerdo. Respecto a la tercera afirmación planteada en el sondeo, “[e]l dinero que el Estado dedica a la defensa nacional debería ser objeto de un pacto a largo plazo entre el Gobierno y la oposición para ponerlo a cubierto de discusiones partidistas coyunturales o de las circunstancias de cada momento”, el 53% estaba de acuerdo y el 37% en desacuerdo.

En otro sondeo, en este caso del Centro de Investigaciones Sociológicas correspondiente a abril del mismo año, las Fuerzas Armadas aparecían como la “institución” mejor valorada y la única que aprobaba entre todas las encuestadas junto a la Guardia Civil y la Policía, si bien es verdad que la valoración de los Ejércitos había bajado algunas décimas desde octubre de 2011, pasando de 5,65 a 5,21 puntos (Centro de Investigaciones Sociológicas, 2013).

Según una encuesta publicada en agosto de 2013, las Fuerzas Armadas eran evaluadas positivamente por el 72% de los encuestados y la Guardia Civil por el 85%, mientras que las instituciones democráticas que las controlan, como por ejemplo el gobierno y el parlamento, eran valoradas positivamente sólo por el 21 y 24% de los entrevistados, respectivamente. El porcentaje de valoración de las Fuerzas Armadas era ligeramente superior al de las italianas (71%), pero algo más bajo que el de las francesas (73%) y estadounidenses (76%).

Sin embargo, un año después las Fuerzas Armadas eran evaluadas positivamente por tan sólo el 59% de los encuestados (13 puntos menos) y la Guardia Civil por el 72% (también 13 puntos menos). Ambas eran incluidas por José Juan Toharia entre las “instituciones [sic] con claro perfil altruista/protector/asistencial”, junto a Cáritas, los servicios asistenciales municipales, los movimientos sociales y las ONG, la policía y la universidad, lo que a nuestro modo de ver es sin duda inexacto. Sin embargo, lo que no explicaba el autor era el porqué de la significativa caída en la valoración de ambos sectores de la Administración estatal. Por su parte, el gobierno y el parlamento eran valorados positivamente por el 21 y 29% de los entrevistados.

 

¿“Un proyecto compartido”?: La Estrategia de Seguridad Nacional 2013

En mayo de 2013 el gobierno de Rajoy aprobó una nueva Estrategia de Seguridad, en este caso Nacional (ESN), que sustituía a la, ya mencionada, Estrategia Española de Seguridad de 2011. Desde una perspectiva meramente cronológica se ha de subrayar que en dos años España ha tenido dos estrategias de seguridad, mientras que en los 36 años anteriores a 2011 no había tenido ninguna. De ahí que se haya de concluir de forma inicial que esta nueva ESN es notoriamente innecesaria, máxime cuando es muy parecida a la EES –como se reconoce oficialmente, la ESN es una “revisión” de ella– y ésta todavía no había sido desarrollada plenamente al haber sido aprobada al final del septenio Zapatero (Gobierno de España, 2013).

Al igual que ocurrió durante la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero, en los primeros años de Rajoy se ha producido la incongruencia de aprobar primero la DDN (en este caso, la correspondiente al año 2012) y después la correspondiente Estrategia de Seguridad, cuando debería haber sido al revés. Aunque, parece que ello no tiene la más mínima importancia.

Desde una perspectiva ideológica, la ESN destila un cierto neoliberalismo, como se puede comprobar ya en su primera sentencia de la introducción firmada por el presidente Rajoy: “La seguridad es un fundamento esencial para el desarrollo y el progreso de una sociedad libre”. Un neoliberalismo que, como no podía ser menos, está aderezado con un cierto nacionalismo neoconservador e historicista (“España se proyecta hacia el exterior como un país que tiene un perfil propio y claramente definido, un Estado de primer orden tan antiguo como la sociedad internacional”).

La visión del mundo de la ESN es la de un “mundo que está cambiando profunda y constantemente” (también se dice que es un mundo “en continuo cambio” en otros pasajes), lo que no deja de ser un tópico característico de estos últimos tiempos y, además, imposibilita cualquier visión prospectiva. A la inversa, y como es bien sabido por los historiadores, en cualquier coyuntura histórica hay elementos de cambio y otros de continuidad, por lo que poner el acento en los primeros no deja de ser una aproximación reduccionista a la realidad y, lo que es peor, –insistiendo en el argumento– haría imposible cualquier análisis de carácter prospectivo-estratégico. No obstante, en el documento se destacan algunas tendencias que “van definiendo el mundo emergente”. Entre ellas figuran “las transferencias de poder entre Estados, la creciente importancia estratégica de la zona Asia-Pacífico, el auge económico y político de nuevas potencias, las transformaciones en el mundo árabe, la adopción de una nueva postura estratégica por Estados Unidos, el papel creciente de grupos sociales e individuos o la mayor interdependencia”.

La ESN es inconsistente con la DDN 2012, en el sentido de que paradójicamente la primera es mucho más europeísta que la segunda. No obstante, los dos textos comparten una misma preocupación por las “amenazas” exclusivas de España. En la ESN se introduce como novedad la posibilidad de que se compartan capacidades con nuestros aliados en el ámbito de organizaciones tales como la UE o la OTAN, aunque “sin afectar al cumplimiento de las misiones asignadas”. Y, como no podía ser menos, se incluye el “[f]ortalecimiento del tejido industrial español de Defensa” como una de las líneas de acción estratégica en el ámbito de la Defensa Nacional.

Al igual que otros documentos similares de estos últimos tiempos, la ESN peca de un cierto globalismo que va mucho más allá del poder de un país medio como es España, sometido además a una severa crisis desde el año 2008. Por ejemplo, en el texto se dice que “España debe fomentar la consolidación de estructuras asiáticas de seguridad”, pero, ¿cómo va a hacerlo cuando no es ni mucho menos una gran potencia?

La ESN y la EES son muy similares en el sentido de que para las dos todo son riesgos, amenazas y “potenciadores” de unos y otras. Además, no se diferencian adecuadamente los unos (riesgos) de las otras (amenazas) ni se establece un rango de probabilidades den-tro de cada una de estas categorías, por lo que la Estrategia queda reducida a un mero popurrí de peligros reales o supuestos para la seguridad de nuestro país. Desde una perspectiva más concreta, en la ESN se contempla la utilización de las Fuerzas Armadas “en los conflictos que eventualmente llegaran a desarrollarse […] dentro […] de nuestras fronteras”, lo que es extremadamente delicado en términos políticos, algo que parece desconocer el documento. Asimismo, se sostiene que, “dada la situación geográfica de España”, “se debe mantener una capacidad defensiva propia, creíble y efectiva”, lo que podría ser una forma indirecta de justificar la existencia y, en su caso, incremento de un determinado nivel de gasto defensivo en nuestro país.

Desde otro ángulo, en la ESN se vuelve a reafirmar la “naturaleza militar” de la Guardia Civil, a pesar de que ello es probablemente anticonstitucional. Además, si la Benemérita es un instituto militar, en pura lógica su presupuesto debería estar incluido dentro del gasto militar.

Así como en otros documentos se habla de la cultura de Defensa, en éste se introduce el fomento de una “cultura de seguridad sólida”, más allá de lo que ésta signifique realmente.

Por último, habría que destacar el peso específico que tiene el presidente del gobierno dentro de la estructura del Sistema de Seguridad Nacional, con lo que se reafirma una tendencia ya presente desde la larga transición militar, que continuó durante los años siguientes y que choca todavía más con lo establecido en el artículo 62, letra h), de la Constitución Española.

 

Conclusión

El 2 de agosto de 2012 tuvo lugar una curiosa coincidencia: el rey Juan Carlos I se caía al visitar la sede de la Jefatura del Estado Mayor de la Defensa y casi al mismo tiempo se desplomaba la enorme bandera de España erigida desde los tiempos de José María Aznar en la céntrica plaza de Colón de la capital del reino. Toda una metáfora de la crisis sistémica (política, económica, social) que han estado viviendo España y también sus Fuerzas Armadas desde 2008 y que, desde la perspectiva de la Corona, tuvo como desencadenante la abdicación de Juan Carlos I, tal y como lo reconoció explícitamente el rey en el discurso en el que anunció a los ciudadanos la toma de esta decisión.

El ministro de Defensa nombrado por Rajoy y su número dos forman parte del mini-complejo militar-industrial español. Tal vez por ello, la política de seguridad y defensa ha respetado los intereses de la industria de este sector que parece que se ha convertido en un fin en sí mismo para los responsables ministeriales y que, por mucho que se insista en su carácter “nacional”, lo es tan sólo en parte, pues Airbus Defence and Space es un consorcio europeo en el que participa muy minoritariamente España y Santa Bárbara pertenece a General Dynamics y, de las otras dos grandes empresas del sector, Navantia e Indra, el Estado es accionista de las mismas a través del SEPI (Ortega y Bohigas, 2015: 17), por lo que serían más estatales que “nacionales”. En suma, en estos años el Ministerio de Defensa se ha transformado de hecho en el Ministerio de la industria de Defensa.

Durante la legislatura 2011-2015 las líneas generales de la política de seguridad y defensa tuvieron un acento claramente unilateral (o renacionalizador) frente al multilateralismo del gobierno socialista de Rodríguez Zapatero, aunque consideramos que en los últimos meses de la misma se ha visto atemperado por hechos objetivos, tales como que España forma parte de organizaciones internacionales vinculadas de una forma u otra a la política de seguridad y defensa (léase la ONU, OTAN, UE). Sin duda, la renacionalización parcial de la política de seguridad y defensa está vinculada con el nacionalismo españolista, propio del conservadurismo de este país. Sin embargo, el nacionalismo de Rajoy es mucho más realista que el de Aznar, pues así como éste predicaba que España era una “gran potencia”, para el actual presidente del gobierno se trata tan sólo de una “potencia media”. Un nacionalismo, por cierto, que no es ajeno a un cierto provincialismo, pues, con arreglo a las neocentralistas palabras de Francisco G. Basterra, “Rajoy actúa y se define como un señor de Pontevedra”.

Dicho unilateralismo estaba muy presente en el primer documento de naturaleza defensiva del gobierno de Rajoy (la Directiva de Defensa Nacional 2012), aunque su verdadero protagonista era la Gran Recesión. Al igual que en la Estrategia Española de Seguridad de 2011, aprobada por el gobierno de Rodríguez Zapatero, en este texto todo eran amenazas, riesgos e incluso “retos”. Sin embargo y a diferencia de la Estrategia, en la Directiva se produce una vuelta al atlantismo y americanismo característicos del gobierno de Aznar, aunque bien es verdad que mucho más moderados, quedando la Unión Europea en un lugar secundario frente a los Estados Unidos y la OTAN. La antedicha renacionalización de la política de seguridad y defensa se veía con claridad en el hecho de que en la Directiva se pusiera implícitamente el acento en la defensa de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, situadas en la costa norte de Marruecos y reivindicadas periódicamente por este país.

El gasto militar español es un enigma, pues en síntesis entre el presupuesto inicial del Ministerio de Defensa según sus propias fuentes y el gasto militar final desde la perspectiva de los pacifistas puede haber una diferencia de en torno al 1% del PIB. Y dentro del antedicho enigma, hay un misterio que no es otro que el plan de “reprogramación” de los PEA/PEM, calificado de “ilusorio” por Núñez Villaverde, y que, como se ha visto en el texto, suscita diversas preguntas todavía sin respuesta u otras que podríamos formular aquí mismo, a saber, ¿sería políticamente correcta la “compensación” de la deuda del Ministerio de Defensa con las industrias de Defensa y de éstas con el Tesoro Público? ¿O, por el contrario, constituiría un escándalo mayúsculo? Como escandaloso es que cuando todavía no se ha pagado la factura de los PEA/PEM, algo que ocurrirá en principio hacia el 2030, ya se esté planeando un segundo rearme (o, utilizando el eufemístico, pero significativo, lenguaje del mismísimo Argüelles, un “nuevo ciclo industrial” [Cortes Generales, 2015c: 15]) de 10.000 millones de euros, esto es, medio Bankia, que se sumará al “arsenal barroco” (Mary Kaldor dixit) comprado desde la segunda mitad de los años noventa.

Las misiones internacionales de las Fuerzas Armadas también se vieron afectadas por los recortes. Así, desde 2011 se ha producido la reducción de las tropas españolas en Afganistán y Líbano, las dos misiones más caras en las que están inmersas las Fuerzas Armadas españolas, y en octubre de 2015 finalizó la del país de Asia central. Como consecuencia de la política de austeridad, no es de extrañar que la participación de España en nuevos conflictos, como son los de Mali y la República Centroafricana, tuviera un perfil muy bajo, a pesar de que afectaban mucho más a la seguridad de nuestro país que el de Afganistán, por poner un ejemplo. Desde otra perspectiva, también habría que subrayar la reorientación relativa de las misiones internacionales de las Fuerzas Armadas desde Asia (Afganistán, Líbano) hacia África (Mali, República Centroafricana), aunque, indudablemente, la entidad de estas misiones es notablemente inferior a la de aquéllas. En este sentido, habría que tener en cuenta que las nuevas misiones de 2015 (Estonia, Turquía e Irak) relativizaban aún más la citada reorientación de las misiones internacionales, dominadas más por la coyuntura que por una visión a largo plazo propia de un país “serio”. Asimismo, también habría que destacar que, al menos durante estos últimos años, las misiones internacionales han respondido más a criterios diplomáticos o de mera imagen internacional que a argumentos defensivos o de seguridad.

Durante estos años, las relaciones de España con los Estados Unidos estuvieron dominadas por la contribución de nuestro país al despliegue del componente naval del escudo antimisiles, que fue aprobada inicialmente por el gobierno de Rodríguez Zapatero. Dicha contribución ha consistido únicamente en la cesión de la base aeronaval de Rota, en la que desde finales de la legislatura tienen su puerto cuatro destructores antimisiles estadounidenses de la clase Arleigh Burke. Asimismo, el incremento de efectivos estadounidenses en Morón y su nueva condición de permanentes ponen de manifiesto lo lejos que queda la tan famosa como olvidada cláusula del referéndum de 1986 relativa a la reducción “progresiva” de la presencia americana en España que debería haber vinculado políticamente a futuros gobiernos. Como consecuencia de estos cambios y parafraseando a Aguilar, habría que preguntarse hasta qué punto se ha producido la regresión de España a su vieja condición de satélite de los Estados Unidos, propia del franquismo posterior a 1953, y que concluyó sólo en parte con el final de la larga transición exterior en 1988.

Como ya se ha señalado en el corpus de este artículo, la “transformación” de las Fuerzas Armadas está dando lugar a la dualización de las mismas, aunque dicho riesgo es todavía mayor del que preveíamos inicialmente, pues afectaría también a la Fuerza Conjunta y de forma provisional a su Núcleo. En todo caso, parece evidente que dicha reforma implicará necesariamente un recorte de efectivos, aunque éste no se ha acometido de forma abierta durante esta legislatura, evidentemente por razones político-partidistas. Efectivamente, el “Apoyo a la Fuerza” podría ser carne de recortes en los próximos años, pues hasta ahora los ajustes se han cebado principalmente sobre los soldados y marineros voluntarios. No obstante, no parece que la “transformación” vaya a suponer un cambio radical del modelo de Fuerzas Armadas en lo que se refiere al secular problema de la hipertrofia del Ejército de Tierra respecto al del Aire y la Armada.

La política de austeridad del gobierno de Rajoy afectó seriamente al material de las Fuerzas Armadas, como se desprende, entre otros, de dos datos puntuales: en 2013 la Armada decidió desguazar su único portaaeronaves, el Príncipe de Asturias, que, además, no será sustituido por ningún otro navío de similares características en un futuro previsible, y el 50% de los vehículos de combate del Ejército de Tierra llegaron a estar inmovilizados, sin que se sepa cuál es su situación actual. Igualmente, la austeridad repercutió en la operatividad de los Ejércitos.

Entre 2011 y 2015 se produjeron varios casos puntuales de pretorianismo, es decir, de intervención de los militares en la política (los affaires Alamán, Pontijas,  Chicharro, Domínguez Buj y Comas), ligados en particular al resurgimiento del secular “problema catalán”, pero también al agravamiento de la crisis sistémica española. En casi todos los casos, la reacción del gobierno fue débil o tibia. Estas militaradas, más otros datos parciales, podrían contradecir la tesis de Miguel Requena de la “despolitización integral” de las Fuerzas Armadas (Requena, 2013: 19-27). Más bien al contrario, éstas no parece que estén ni mucho menos despolitizadas, como se desprende también de las noticias relativas al teniente coronel Ayuso, al colectivo Anemoi, al caso Valle Torralbo, al Círculo Podemos de las Fuerzas Armadas y a los veteranos de éstas y de la Guardia Civil.

Sin embargo, a pesar de los nuevos episodios de pretorianismo habidos entre 2011 y 2015, ligados sin duda al caso Mena de 2006, la imagen de las Fuerzas Armadas no se ha visto afectada por ellos. Al contrario, siguiendo una tendencia previamente existente desde principios de los noventa, en la actualidad es una de las instituciones o grupos sociales mejor valorados por los españoles, muy por encima de otras instituciones, profesiones o grupos plenamente democráticos, como, por ejemplo, el parlamento, el gobierno, los partidos políticos o los mismos políticos. Tal y como hemos sostenido en otras ocasiones, ello podría ser peligroso en un futuro distópico –a día de hoy cada vez más alejado–, pues podría producirse la resurrección de la vieja imagen de las Fuerzas Armadas como salvadoras de la Patria, a lo que podría contribuir sin duda el hecho de que por el conservadurismo y nacionalismo españolistas sigan siendo vistas de facto como su encarnación. Sin embargo, el inexplicable retroceso habido en la valoración de las Fuerzas Armadas durante 2014 podría significar un punto de inflexión en dicha evolución, que en todo caso habrá que comprobar en años posteriores.[3]

La novísima Estrategia de Seguridad Nacional es un texto innecesario, incongruente, hijo del neoliberalismo y neoconservadurismo, incoherente, inconsistente, renacionalizador, defensor de los intereses de la industria de defensa, globalista, nada realista, retrógrado, en algunos aspectos inconstitucional y presidencialista.

Para terminar estas conclusiones, seguimos pensando que la modernidad y la posmodernidad o, dicho con palabras menos académicas, lo viejo y lo nuevo se dan la mano en las Fuerzas Armadas españolas de la segunda década del siglo XXI.[4]

 

Nota sobre el autor:

Carlos Navajas Zubeldia es doctor en Historia por la Universidad de Zaragoza. Ha sido profesor asociado de Historia Contemporánea en las universidades de Huelva y La Rioja y en la actualidad es profesor contratado doctor en esta última Universidad, estando acreditado además como profesor titular. Y es el coordinador del Grupo de Investigación de Historia de Nuestro Tiempo de la Universidad de La Rioja (www.unirioja.es/gihnt).

 

Fuente de financiación:

Ayudas puente para proyectos de investigación subvencionadas por el Banco de Santander (Universidad de La Rioja, Referencia: APPI 16/07).

 

Referencias

BOE (2012), “Real Decreto-ley 26/2012, de 7 de septiembre, por el que se concede un crédito extraordinario en el presupuesto del Ministerio de Defensa para atender al pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento por entregas ya realizadas”, nº 217, 8 de septiembre, pp. 63.236-63.237.

- (2013), “Real Decreto-ley 10/2013, de 26 de julio, por el que se conceden créditos extraordinarios en los presupuestos de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Defensa y suplementos de crédito para atender obligaciones del Servicio Público de Empleo Estatal”, nº 179, 27 de julio, pp. 55.040-55.044.

- (2014), “Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente”, nº 187, 2 de agosto, 62.205-62.211.

- (2015), “Real Decreto-Ley 7/2015, de 14 de mayo, por el que se conceden créditos extraordinarios y un suplemento de crédito por importe de 856.440.673,35 euros en el presupuesto del Ministerio de Defensa, para atender al pago de obligaciones correspondientes a Programas Especiales de Armamento y a la realización de otras actuaciones del Departamento”, nº 116, 15 de mayo, pp. 41.733-41.735.

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- (2013b), Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones. X Legislatura. Año 2013, Núm. 325. Defensa.

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- (2015c), Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones. X Legislatura. Año 2015, Núm. 882. Presupuestos.

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Revista Española de Defensa (2016), “Cuatro años de avances en la política de defensa”, núm. 324, enero, pp. 12-23.


[1] La cursiva es mía.

[2] Las cursivas son mías.

[3] Sin embargo, a lo largo de 2015 y en lo que llevamos de 2016 no se han vuelto a publicar encuestas sobre este asunto.

[4] Sobre ambos conceptos, modernidad y posmodernidad, aplicados a las Fuerzas Armadas a nivel mundial, véase Moskos, Williams & Segal, 2000.

 

 
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