JESÚS REQUENA
Institut de Seguretat Pública de Catalunya, España
Title: Changing Trends and Challenges for the Police Legitimacy in the Horizon 2040
Resumen: En el horizonte de las próximas dos décadas, la policía va a tener que enfrentar importantes retos derivados de las tendencias de cambio que se están manifestando actualmente. Este artículo se centra en las que tendrán un impacto más directo en la legitimidad policial.
Palabras clave: policía, legitimidad, tendencias de cambio, retos de futuro.
Abstract: In the next two decades, the police will have to face important challenges due to the changing trends that are currently taking place. This article focuses on those that will have the most direct impact on police legitimacy.
Keywords: police, legitimacy, changing trends, future challenges.
Para citar este artículo/to cite this article: Jesús Requena, <<Tendencias de cambio y retos para la legitimidad policial en el horizonte 2040>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 9, No. 2, (2023), pp. 101-120. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.18.6
Introducción
Las tendencias de cambio que actualmente están configurando las amenazas y retos de seguridad a los que se van a enfrentar los estados con sus políticas en este ámbito son de carácter diverso y expresan la naturaleza compleja e “invisible” de las sociedades actuales (Innerarity, 2004).
A diferencia de las que han marcado la agenda de seguridad pública hasta ahora –sobre todo el crimen organizado y el terrorismo global—, las amenazas y retos que se sitúan en el horizonte de las próximas dos décadas no tienen una relación tan inmediata con la función policial tal y como ésta se ha pensado tradicionalmente.
Dichas tendencias tienen que ver con las amenazas relacionadas con el cambio y la convergencia tecnológica; con los interrogantes que plantean los múltiples usos de la inteligencia artificial, pero también con la creciente desigualdad y fragmentación de las estructuras sociales, la expansión de los espacios de información desregulados o con los efectos del cambio climático y la degradación ambiental, entre otras (véanse, por ejemplo, Gobierno de España, 2021, y College of Policing, 2020).
Este artículo se va a centrar en las que pueden afectar más directamente la legitimidad policial en nuestro país en las próximas dos décadas. En primer lugar, se ofrece una aproximación al concepto de legitimidad policial. A continuación, se identifican las tendencias de cambio cuyas implicaciones para la policía y para el trabajo policial pueden afectar significativamente su legitimidad. Finalmente, a modo de epílogo, se discute brevemente en qué posición se encuentran las policías para dar respuesta a los retos desde la perspectiva, como se ha dicho, de su legitimidad.
En ningún caso, se pretende vaticinar cuál va a ser el futuro que dichas tendencias van a acabar configurando ni, mucho menos, prescribir estrategias concretas para abordarlo con éxito.
La legitimidad policial
En sociedades democráticas, cualquier institución necesita legitimidad para operar y cumplir con sus cometidos, así como para mantenerse en el tiempo y desarrollarse (Easton, 1965). En el caso de la policía, esta afirmación es especialmente significativa, pues para el cumplimiento de sus funciones puede llegar a hacer uso de la fuerza (Requena, 2016).
Concebida como el derecho a gobernar y el reconocimiento de ese derecho por parte de los gobernados (Beetham, 1991), la legitimidad es un factor estratégico de las políticas públicas de seguridad, pues es la base de la conformidad ciudadana tanto con las indicaciones y las órdenes que la propia policía establece como con la Ley.
Desde el punto de vista empírico[1], es decir desde la valoración que la ciudadanía hace de la institución y de las organizaciones policiales sobre el derecho que éstas tienen para llevar a cabo su misión y sus funciones, el concepto de legitimidad policial tiene tres componentes (Bottoms & Tankebe, 2012; Hough, Jackson & Bradford, 2013). En primer lugar, la obligación de obedecer, por la que la ciudadanía consiente voluntariamente la autoridad que representan los policías y los obedecen. En segundo lugar, la legalidad, que se expresa cuando las autoridades respetan las propias leyes y sus propias normas. En tercer lugar, la afinidad moral, la existencia de valores morales compartidos entre las autoridades legales y los gobernados.
Hay dos grandes modelos teóricos que explican la relación entre la actividad policial y la conformidad con la Ley y la colaboración ciudadana con la policía y otras instituciones del sistema penal (Tyler, 1990, 2003). Por un lado, los de control social o instrumentales, centrados en los cálculos interesados que los individuos hacen sobre los costes y los beneficios que comporta el respeto de las leyes y de las autoridades, así como la colaboración con éstas en la tarea de mantener el orden y controlar el incivismo y la delincuencia. Por otro, los llamados “normativos”, que explican la conformidad y la colaboración ciudadana con la policía y otras autoridades a partir de la idea de autorregulación de los individuos. En este tipo de modelos, la idea de legitimidad es clave.
Es decir, las personas respetan la policía y colaboran con ésta cuando la perciben como legítima. Entonces, se sienten en la obligación de obedecerla y creen que hay afinidad entre sus valores y principios morales y los de los agentes que intervienen con ellas. Esto pasa cuando la ciudadanía confía en su policía.
La confianza ciudadana en la policía es la base de la legitimidad policial y tiene tres pilares: la percepción de eficacia, la percepción de justicia procedimental y la percepción de justicia distributiva.
Ya hemos dicho que la eficacia policial, la capacidad que la policía tiene para alcanzar sus objetivos declarados, es el elemento básico de los modelos instrumentales (Jiménez et al., 2001; Jackson et al., 2012), pero, desde el punto de vista normativo, también cuenta. Las percepciones de eficacia promueven confianza en la policía. Las estimaciones que la ciudadanía hace sobre su competencia a la hora de prevenir y resolver los conflictos de convivencia y de protegerla frente a la delincuencia se relacionan positivamente con la deferencia y el respeto hacia los agentes, y con la colaboración con ellos y con el cumplimiento de las leyes en general.
Por otro lado, la confianza en la policía también depende del nivel de justicia distributiva en sus intervenciones. Las personas confían en ella y colaboran con sus agentes en sus interacciones cotidianas y en sus dispositivos cuando piensan que el trabajo policial observa el principio de igualdad ante la Ley y no supone discriminación. Esto pasa cuando la ciudadanía tiene la percepción de que los recursos policiales se distribuyen de manera igualitaria y de que el trato que los policías dispensan a todas las personas es justo en el sentido de ecuánime, independientemente del grupo social al que pertenezcan.
Desde esta perspectiva, aunque en sentido contrario, se considera que la policía contribuye a reproducir la desigualdad y es responsable de la posición de desventaja que determinados colectivos ocupan en la estructura social cuando, a través de sus dispositivos operativos, sobrevigila a personas de un grupo étnico o de una procedencia determinada; o las hace objeto preferente de determinadas intervenciones, como las identificaciones o los registros; o no las tiene en cuenta a la hora de planificar servicios de prevención, en beneficio de otros grupos sociales que sí se benefician del trabajo policial preventivo; o las ignora o no les da el trato adecuado como víctimas (Tankebe, 2013).
Finalmente, el tercer pilar de la confianza ciudadana en la policía es la justicia procedimental. Según el enfoque teórico centrado en este concepto, los individuos tienden a respetar la Ley y a colaborar con la policía cuando perciben que, incluso en el caso de que no les sean favorables[2], los procedimientos que los agentes siguen son justos, en el sentido de que, en el transcurso de sus intervenciones, ofrecen un trato digno y respetuoso a las personas con las que intervienen (Tyler, 1990; Tyler & Lind, 1992).
Si las leyes y las autoridades y sus agentes representan al conjunto de una sociedad, uno de los medios por los que los individuos se hacen una idea de su propio status en la estructura social es el trato que reciben de dichas autoridades (Jackson et al., 2012). En la medida en que los agentes de policía son figuras de autoridad especialmente destacadas, el trabajo policial, en función de este trato, puede contribuir a reforzar los sentimientos de pertenencia a la sociedad o, por el contrario, puede erosionar dichos sentimientos y provocar otros de distancia o extrañamiento respecto del conjunto social (Loader, 2006). Desde luego, hay muchos factores que influyen en lo que la ciudadanía considera un trato justo. Sin embargo, hay bastante coincidencia en los estudios sobre la justicia procedimental en que hay dos aspectos que tienen especial importancia en esta cuestión (Vázquez y Fernández, 2013: 7).
Por un lado, la imparcialidad en la toma de decisiones, que tendría que ver tanto con la objetividad y la neutralidad de las decisiones y los cursos de acción que toman los policías (Warren, 2000; Tyler & Huo, 2002), como con la independencia del ejercicio profesional respecto de otros intereses que no sean los considerados como generales, que deben contar con la tutela del gobierno que dirige la política pública de seguridad (Toharia, 2001).
Por otro, la calidad del trato a las personas con las que intervienen los policías[3]. Tanto en lo referente a la corrección del trato, que debe respetar siempre la dignidad de las personas, como en lo tocante a la eventual participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones relacionadas con el trabajo policial (Tyler, 2000, 2003). Por ejemplo, la ciudadanía puede participar en la definición de los problemas de inseguridad que afectan su vida cotidiana y las personas que tienen responsabilidades políticas en materia de seguridad y los policías pueden tomar en consideración sus percepciones y sus opiniones en relación con dichos problemas o en relación con los procedimientos que se llevan a cabo para hacerles frente. Si lo hacen, independientemente de que dichas percepciones y opiniones sean total o parcialmente incorporadas, e independientemente del resultado del trabajo policial, es más probable que éste sea considerado “justo”.
En cualquier caso, atendiendo a uno u otro aspecto, la institución policial se gana la confianza y el crédito de la ciudadanía cuando ésta percibe justicia en sus procedimientos (Tyler, 2003; Warren, 2000), y dicha confianza sería la base de su legitimidad, la cual, en última instancia, llevaría a las personas a cumplir con las normas y a respetar a los policías y a colaborar con ellos, porque considerarían que es lo moralmente correcto, independientemente de si están más o menos de acuerdo con dichas normas y de la posibilidad de que sean sancionados.
Las conclusiones del último estudio comparativo disponible sobre la legitimad policial en Europa señalan que, en los 26 países incluidos en el análisis, la confianza en la justicia procedimental de la policía es el predictor más consistente de la legitimidad. No obstante, la confianza en la eficacia y la justicia distributiva también son importantes en algunos países, y en particular en relación con el componente de legalidad de la legitimidad (Hough, Jackson & Bradford, 2013: 17). En definitiva, y al margen de la existencia de factores particulares que, en determinados contextos nacionales, puedan ser relevantes, la legitimidad percibida de las policías europeas es de base procedimental, fundada en la justicia de trato que sus agentes dispensan a la ciudadanía en el transcurso de su trabajo cotidiano
Factores que modulan la legitimidad policial
Si la legitimidad es un activo tan crítico de las organizaciones policiales es, con toda seguridad, consecuencia de su naturaleza altamente volátil, extremadamente sensible al impacto asimétrico que tienen las buenas y las malas prácticas sobre él (Skogan, 2006). Casos puntuales de malas prácticas pueden erosionar fácilmente la confianza ciudadana y la legitimidad de una policía que habitualmente mantiene estándares adecuados de servicio o que acumula méritos durante largo tiempo por la calidad de sus intervenciones.
Actualmente, tanto en nuestro país como en los de nuestro entorno, la policía es un servicio público tan expuesto a la crítica pública como cualquier otro. El estrecho seguimiento de la política y las prácticas policiales por parte de medios de comunicación y de particulares con una capacidad enorme de difundir cuanto ven o conocen a través de las redes sociales, la confianza en la policía está constantemente sometida a juicio y ha perdido el “estatus sagrado” que llegó a tener, por ejemplo, en Reino Unido, donde la institución llegó a ser un “icono de la forma de vida británica” (Reiner, 1995; 2000: 162). Hoy, la confianza ciudadana en su policía es mucho más precaria y el trabajo policial es objeto de un escrutinio permanente, también en la que fue considerada, en la segunda mitad del siglo pasado, “la mejor policía del mundo”[4].
En España, donde la policía no ha tenido nunca ese carácter sagrado que ha sido descrito para la policía británica, el servicio público de seguridad está tan sometido a la crítica y tan cuestionado como el británico, especialmente en Cataluña, donde el debate público sobre la policía es siempre sensiblemente más intenso que en el resto del Estado[5]. En cualquier caso, aunque en toda España la policía goce de un reconocimiento y de un apoyo público relativamente alto –ciertamente alto si lo comparamos con el que tienen otras instituciones, tanto públicas como privadas (Centro de Investigaciones Sociológicas, 2015)[6]—, sus políticos, directivos y gestores no pueden perder de vista el hecho de quela deferencia y el respeto del que otrora gozaron los policías son, hoy día, mucho más relativos, menos garantizados entre el conjunto de la ciudadanía.
Desde luego, la deriva de la legitimidad policial hasta el momento actual ha estado y sigue estando marcada por los casos de corrupción y de abuso de autoridad que llegan a conocerse públicamente (Tankebe, 2010; Jang, Joo & Zhao, 2010). Sin embargo, dicha deriva no puede explicarse adecuadamente sólo a partir de la publicidad de esos casos, siempre escandalosos, que socavan la reputación institucional y organizacional de la policía. Antes bien, debe explicarse en el contexto más general de las condiciones sociales en las que operan las instituciones públicas, entre ellas la policía; un contexto configurado por las ideas y percepciones sobre la seguridad, la inseguridad y la delincuencia, a la luz de las cuales la ciudadanía evalúa y pone en cuestión la capacidad del Estado para hacerse cargo de la seguridad pública y la convivencia (Garland, 2005).
A continuación, se exponen las tendencias de cambio que están modificando sensiblemente estas condiciones de orden estructural en las que operan las organizaciones policiales en nuestro país.
Tendencias de cambio
Entre los principales vectores de transformación del panorama internacional en el horizonte 2040 están los que tienen que ver con el contexto sociopolítico y la transformación digital de nuestras sociedades (Gobierno de España, 2021: 24). Desde el punto de vista de la legitimidad policial, interesan muy especialmente las tendencias asociadas a estos vectores, las cuales se exponen a continuación.
Una población cada vez más numerosa, más envejecida y más diversa
El aumento de la esperanza de vida, el declive de las tasas de natalidad y el aumento de los niveles de formación y movilidad están cambiando la demografía global. Según proyecciones de la Organización de las Naciones Unidas, la población mundial alcanzará los 8,5 mil millones en el año 2030 y la mayor parte de su crecimiento se concentrará en África, Asia Central y Oriente Próximo. Según estas mismas previsiones, en este período Europa perderá población (ONU, 2015). Según proyecciones del Instituto Nacional de Estadística español, de mantenerse las tendencias demográficas actuales, nuestro país superará los 51 millones de habitantes en 2037, un 8,9% más que en la actualidad (47,6 millones; INE, 2022).
Este aumento de población se deberá, exclusivamente, a la migración internacional, pues el progresivo e ininterrumpido aumento de las defunciones, siempre superior al número de nacimientos, dará lugar a un saldo vegetativo negativo durante todo el periodo proyectado. Esta tendencia demográfica supondrá que la población nacida en España disminuirá paulatinamente y pasará de significar el 84,5% del total actualmente, al 63,5% dentro de 50 años.
Cabe esperar que un aumento poblacional de estas características planteará necesidades nuevas en materia de servicios públicos de educación, vivienda, salud y protección social. Y habrá que tener presente, también, que la densidad de población es un predictor de la delincuencia (Whitworth, 2013).
En cuanto a la edad, el porcentaje de población de 65 años y más, que actualmente se sitúa en el 20,1% del total, alcanzaría un máximo del 30,4% en torno a 2050. En los próximos 50 años, la población centenaria pasaría de las 14.287 personas en la actualidad a 226.932 al final del periodo proyectado (2072). De mantenerse estas tendencias, la tasa de dependencia[7] también alcanzaría un máximo en torno a 2050 (del 76,8%), para ir bajando paulatinamente a partir de entonces, hasta el 72,2% en 2072. Estos datos sobre población dependiente y, más específicamente, sobre población mayor de 65 años apuntan a una previsible necesidad de revisión de las prioridades en las políticas económicas y sociales.
En 2022, en España había 4,4 millones de hogares unipersonales, lo que suponía un 5,2% más respecto a los datos del Censo de Población y Viviendas de 2011. El 40,9% de los hogares de una sola persona correspondían a personas de 65 o más años que vivían solas. Se espera que, dentro de 15 años, en nuestro país vivirán solas un total de 6,5 millones de personas, es decir un tercio del total de hogares (Europa Press, 2023). Este panorama ya está viendo la aparición de iniciativas y soluciones tecnológicas para hacer frente al aislamiento social (chatbots, realidad virtual, redes sociales), para proveer acompañamiento real y virtual a las cada vez más personas que vivan solas.
Finalmente, volviendo al plano internacional, el cambio climático y la degradación ambiental, junto con la creciente presión por recursos, sobre todo por el agua y la energía, y los conflictos regionales acelerarán el mapa de la emigración en todo el mundo. Es probable que Europa no sea el principal destino de las migraciones internacionales y que los movimientos sur-sur sigan dominando a los sur-norte. No obstante, es igual de probable que las necesidades de mano de obra en los mercados laborales de los diferentes países europeos aumenten y que, debido al populismo creciente[8], sus gobiernos tengan que enfrentarse a serios problemas a la hora de diseñar y poner en marcha políticas de inmigración más abiertas[9].
Para la policía, estas tendencias de cambio van a tener implicaciones importantes. Aunque no todas las personas mayores son vulnerables ni todas lo son en la misma medida, lo cierto es que en estos grupos de edad hay más probabilidad de que sean víctimas de delitos, especialmente los que tienen que ver con las estafas, las vejaciones y los malos tratos.
Por otro lado, cada vez hay más personas mayores que son usuarias de Internet, y la proporción seguirá en aumento. Es previsible que esta evolución se produzca como consecuencia de la aparición de nuevos ámbitos, como el de la salud y la atención o el acompañamiento. En cualquier caso, como ya se está viendo en relación con el cierre de servicios bancarios personalizados, que afecta sobre todo a las personas de más edad, la dependencia de Internet se irá incrementando, lo que las expondrá a más riesgos.
Finalmente, el hecho de que nuestra sociedad sea cada vez más diversa va a continuar siendo un reto mayor para los diferentes servicios policiales desde diferentes puntos de vista. El trabajo policial deberá adaptarse a formas diversas de entender la relación con la autoridad, a diferentes formas de uso del espacio público y de entender el civismo y las relaciones familiares y comunitarias. Es previsible que esta adaptación resulte conflictiva en el sentido de que determinados patrones culturales colisionen con el ordenamiento jurídico local, por lo que parece inevitable que nuestras policías deban invertir en formación y en potenciar sus aparatos de proximidad, diálogo y mediación.
El aumento de la desigualdad y la fragmentación social
En las próximas décadas, la desigualdad social seguirá avanzando, incluso en los países más desarrollados. Las distancias entre ricos y pobres se harán más pronunciadas y los estándares de vida de la población en general se resentirán.
Pese a ser una de las economías más potentes de la zona euro, España se mantiene desde hace años en las peores posiciones de la Unión Europea en materia de pobreza y desigualdad en los niveles de renta, y la pandemia de la COVID-19 no ha hecho sino ampliar la brecha social y económica en el país. Los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida publicados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) en junio de 2022 muestran un aumento tanto de la pobreza como de la desigualdad.
En 2021, la población española en riesgo de pobreza o exclusión social aumentó hasta el 27,8 %, ocho décimas más que en 2020, el peor dato desde 2016 (INE, 2022). La misma fuente informa que la pandemia ha supuesto un punto de inflexión en términos de pobreza y desigualdad. En los dos últimos años, algo más de un millón de personas han caído en la pobreza. En 2019, el 25,3 % de la población estaba en riesgo de pobreza; ahora es el 27,8 %.
En términos de desigualdad, somos la sociedad occidental en la que se registra más distancia entre el 20% más rico y el 20% más pobre, solo por detrás de Bulgaria, Rumanía y Letonia. Ese 20% más rico concentra más de la mitad de las rentas del capital y más del 43% del trabajo asalariado. Según la ratio S80/S20, que mide la desigualdad de ingresos comparando la suma de los ingresos del 20 % de la población con la renta más alta con el 20 % de la población con menores ingresos, su valor alcanzó el 6,2 en 2021, lo que supone un aumento de cuatro décimas respecto al año anterior. En el mismo período, el índice de Gini subió nueve décimas en 2021, hasta el 33,0[10] (EAPN, 2022).
Y el acceso diferencial a los entornos virtuales puede ahondar aún más la desigualdad social en las próximas décadas. La virtualización creciente de muchos ámbitos de la vida cotidiana, a la que nos referiremos inmediatamente, provocará una forma de exclusión específica, a medida que las habilidades de este tipo se consoliden como decisivas en ámbitos como al acceso a la información y a los servicios críticos, a la educación o al empleo. La exclusión digital se sumará a las ya existentes y acentuará la vulnerabilidad de los sectores sociales más desfavorecidos (Martin, Hope & Zubairi, 2016; Carnegie Trust, 2016).
Esta tendencia al alza de la desigualdad obliga a pensar en una ampliación del fenómeno de la pobreza y en un menoscabo de la cohesión social, lo cual remite a escenarios de mayor conflictividad social y probabilidades de violencia.
Actualmente, con el avance de la desigualdad, estamos asistiendo a un desbordamiento de los límites de la economía hacia la política, con el aumento de los riesgos para la democracia debido a los procesos de polarización social y tribalización en términos de creencias y valores (Appelbaum, 2021). En un contexto configurado por una tendencia de este tipo en países de historias y culturas políticas tan distintas como Estados Unidos, Polonia, el Reino Unido o España, parece probable que las ideologías más extremas y violentas ocupen espacios cada vez más amplios y menos marginales en el espectro político. Hay indicadores objetivos que obligan a pensar en esta dirección, sobre todo en Estados Unidos. En este país, lleva años aumentando el número de votantes que se identifica como republicano o como demócrata, y descendiendo el de quienes lo hacen como independientes (Haidt, 2019). Esta tendencia, que ya estaba en marcha durante la presidencia de Barack Obama, se acentuó durante la de Donald Trump y llevó la polarización a un punto tan extremo y dramático como el asalto al Capitolio del 6 de enero de 2021, espoleado por las teorías de fraude electoral en las elecciones presidenciales de 2020.
Sin duda, la creciente interconexión del mundo y la apuntada digitalización de la vida cotidiana van a hacer mucho más probable que aumenten las tensiones entre ideas e ideologías. Si se confirman estas tendencias demográficas, macroeconómicas y sobre la gobernanza, el avance del populismo y de los liderazgos autoritarios parecen tener campo abonado en las próximas décadas. Y lo mismo puede decirse sobre las identidades excluyentes de todo tipo, porque la relación entre tecnología y cultura profundizará y aumentará la cantidad de personas que buscan sentido y seguridad en el contexto de un cambio disruptivo en lo económico, lo social y lo político (Jiménez, 2023). El aumento de la polarización en los medios de comunicación, constituidos en “cámaras de eco”, va a favorecer el endurecimiento de las identidades y el reforzamiento de las lealtades localistas y de carácter étnico-tribalista, a través de contenidos cada vez más personalizados, y por medio de campañas deliberadas y cada vez más sofisticadas por parte de líderes de opinión, organizaciones e incluso gobiernos.
Para la policía, un panorama de estas características, de desigualdad y fragmentación social en un contexto de creciente conectividad, tiene importantes implicaciones. De entrada, y al margen de la incidencia que puedan tener otras variables, las sociedades desiguales tienden a ser más violentas (Bourguignon, 1999; Wilkinson, 2004; Papachristos, Brazil & Cheng, 2018; Østby, 2013).
Por otro lado, es probable que el aumento de la desigualdad de renta y de los niveles de precariedad socioeconómica se traduzcan en un aumento de la demanda de servicios relacionados con el comportamiento antisocial, la drogadicción y las enfermedades mentales (McKnigth, Duque & Rucci, 2017). Esto va a obligar a los directivos policiales a concebir y valorar estos problemas sociales de manera diferente, con menos distancia respecto de sus objetos de atención habituales, como la delincuencia o los conflictos de convivencia (Muir, 2022). Las intervenciones policiales en estos ámbitos, además de más frecuentes, van a ser mucho más exigentes en términos de capacitación y de ocupación del trabajo policial[11], y requerirán alinearlas con enfoques menos rigurosos, como el de reducción de daños (Longstaff, Willer & Chapman, 2015).
Finalmente, en consonancia con lo dicho hasta aquí sobre la fragmentación social a partir de conformación de identidades cada vez más estrechas, cabe esperar que aparezcan nuevas formas de protesta, de resistencia y de delitos de odio (College of Policing, 2020). Y el riesgo, para la policía, es verse “atrapada” entre los diferentes sectores resultantes de la ampliación de las líneas de división actualmente existentes: por ejemplo, en España, progresistas/conservadores; a favor/en contra de la integración en la Unión Europea; constitucionalistas/independentistas. Muy probablemente, en un horizonte así, la policía va a tener más dificultades para mantener su legitimidad y conseguir la conformidad ciudadana para el desarrollo de su misión.
El avance de la digitalización de la vida social y ampliación de los espacios de información no regulados
En los últimos años, el desarrollo de tecnologías disruptivas y emergentes como la computación en la nube, la computación cuántica, la inteligencia artificial (IA), la virtualización de redes o el Internet de las Cosas ha dado lugar a un incremento rapidísimo de infraestructuras y servicios digitales. Sin duda, la imparable transformación digital que ha provocado este fenómeno ofrece innumerables oportunidades de futuro, pero también plantea serios desafíos para la seguridad pública. En este contexto, la pandemia de la COVID-19 situó la interacción digital en el centro de las actividades públicas, privadas y profesionales, y ha consolidado la hiperconectividad como rasgo definitorio de nuestra sociedad. Como consecuencia, se ha producido una alteración de las reglas sociales y económicas que ha generado espacios de vulnerabilidad de las redes y los sistemas de información y comunicaciones.
Uno de los aspectos más problemáticos de la virtualización de la vida social es la manipulación de la información on line. Actualmente, proliferan los ejemplos del uso que actores tanto estatales como no estatales hacen de los rumores y las noticias falsas para contaminar los entornos virtuales de información y manipular, de manera interesada, la opinión pública, con el fin de erosionar la estabilidad de los Estados y sus instituciones.
La desinformación, cuyo flujo se ha acelerado en los últimos años (MAE, 2023), constituye una de las mayores preocupaciones de los países democráticos, especialmente en tiempos de elecciones, crisis de seguridad y otros momentos especialmente relevantes desde el punto político (Pomerantsev, 2019, 2022)[12]. Aunque los bulos y la desinformación representan una amenaza global para la libertad y para la democracia desde hace tiempo, es en la actualidad cuando más acuciante resulta. Con el auge de las redes sociales y la viralización casi instantánea de textos, vídeos y mensajes de audio, la magnitud de esta amenaza ha multiplicado su escala y su resonancia.
Es muy probable que, en los próximos 20 años, esta tendencia se consolide, a medida que los avances tecnológicos sean más accesibles y permitan la manipulación masiva con habilidades técnicas y recursos cada vez más limitados. Además, las mejoras en el tratamiento de todo tipo de datos y en IA van a facilitar predicciones muy precisas sobre la susceptibilidad de diferentes sectores sociales a diferentes tipos de desinformación, con lo que los intentos de manipularlos se podrán automatizar (Caldwell et al., 2020). En este sentido, habrá que prever el aumento de las probabilidades futuras de que intereses tanto institucionales como privados puedan crear malestar, desórdenes, disturbios y pánico mediante la creación y la amplificación de mensajes que dividan la población en momentos críticos –por ejemplo, en las precampañas electorales o en los momentos previos a referéndums, durante una pandemia o tras un ataque terrorista—.
Ya nos hemos referido antes a las “cámaras de eco” en las que los ciudadanos solo consumen información y opiniones que refuerzan sus creencias y los aíslan de otras que, por no sintonizar con las suyas, consideran contrarias. La exposición a noticias e informaciones algorítmicamente determinadas en redes sociales hará que personas de todos los espectros políticos y sociales busquen “realidades” que refuercen su sistema de creencias, acentuando la polarización y el tribalismo incluso cuando dichas “realidades” contradigan la realidad objetiva. En esta línea, a medida que la ciudadanía tenga más dificultades para distinguir lo que es “real” de lo que no lo es, lo verdadero de lo falso, las conversaciones políticas, éticas y regulatorias serán más difíciles (Aparici & Marín, 2019; Sánchez-Cuenca, 2022).
Y tanto las denuncias de censura a las que se enfrentan los intentos de regulación de la desinformación como los resultados ambivalentes y relativamente limitados de los esfuerzos para hacerle frente –como los que representan, por ejemplo, los servicios de verificación de informaciones, llamados de fact-cheeking— no auguran una atenuación de esta tendencia (Robinson, Coleman & Sardarizadeh, 2019; véase también Jiménez & Cancela, 2023, sobre la gobernanza de las plataformas digitales).
Para la policía, esto va a tener implicaciones cada vez más apremiantes que pueden poner en cuestión su capacidad para hacer frente a las consecuencias de la desregulación de los espacios virtuales de información. A medida que las llamadas tecnologías “deep fake” se generalicen –esto es cuando ya no sea necesario contar un software y unos conocimientos avanzados y baste tener acceso a sencillas aplicaciones de móvil—, muchas personas estarán en posesión de medios potentes para llevar a cabo estafas, extorsiones y campañas de acoso para desacreditar cualquier aspecto de la vida de otros o la reputación de cualquier empresa.
Por otro lado, la difusión de noticias falsas está provocando vigilantismo en algunos países (Johnston, 1996; Bateson, 2021)[13]. Cuando las campañas de desinformación –hasta aquí orquestadas sobre todo por estados para desestabilizar y dañar sistemas políticos o económicos de otros estados— se centran en determinados sectores de población expuestos a informaciones intencionadamente confusas o sencillamente falsas que se difunden por plataformas, ello puede provocar episodios violentos contra personas de estos sectores. En ocasiones, dichas violencias constituyen delitos contra los que la policía deberá intervenir sabiendo que se expone a críticas de sectores que las han promovido (Silke, 2001).
La respuesta a incidentes de estas características, incluso a nivel preventivo, va a exponer a la policía a acusaciones de parcialidad injusta y de limitar la libertad de expresión y libre manifestación; de utilizar la lucha contra la desinformación para llevar a cabo actuaciones arbitrarias en el marco de una política represiva (Robinson, Coleman & Sardarizadeh, 2019; Luján, 2019). En este sentido, es previsible que los responsables policiales de comunicación deban asumir cada vez más la función de verificadores de información y de contra-narración, tanto para garantizar la seguridad pública como para preservar la operatividad y la legitimidad de las organizaciones, muy especialmente en momentos críticos como los antes señalados.
El uso de la inteligencia artificial en un contexto de cambio y convergencia tecnológica
En su estado de desarrollo actual, la inteligencia artificial (IA) va a ser la tecnología más transformadora en las próximas décadas. Hoy en día, se trata de sistemas generativos, capaces de hacer cosas para las que no han sido programados. Aprenden y desarrollan nuevas propiedades de forma autónoma; ya no necesitan que ningún humano los programe según un árbol de decisiones codificadas. De alguna manera, esto nos sitúa “bailando sobre el volcán”, en una carrera que se considera más orientada “a romper records de escala (al tamaño del modelo) que a garantizar su seguridad” (Ferrás, 2023).
Estos avances pueden mejorar enormemente la capacidad humana de resolver problemas complejos, pero, al mismo tiempo, plantearán problemas éticos y de regulación en la medida en que empiecen a poner en cuestión presupuestos hasta ahora indiscutidos sobre el trabajo, la privacidad y hasta la misma existencia humana (Hinton, 2023)[14].
Sin duda, a corto y medio plazo, la IA acelerará su progreso y abrirá nuevos espacios de oportunidad en diversos sectores productivos, pero también tendrá efectos disruptivos, puesto que, combinada con otras tecnologías como la robótica, cambiará dichos sectores antes de que las estructuras económicas y regulatorias estén preparadas para ello, lo que llevará, muy probablemente, a escenarios de destrucción generalizada de empleo.
Hace al menos dos décadas que los estados experimentan con sistemas predictivos apoyados en el análisis de datos y la IA para identificar personas de interés y crear alertas relacionadas con ellas, así como para anticipar actividad delictiva (Pascual, 2021). Con los avances más recientes, la combinación de IA generativa, biometría y tecnologías de vigilancia está convirtiendo los sistemas de perfilación humana en una realidad que permitirá análisis sobre aspectos de la personalidad de los individuos, sobre su comportamiento, sobre sus intereses y sus hábitos para hacer predicciones y tomar decisiones sobre ellos (Policy Horizon Canada, 2018).
En el plano político, es probable que el uso combinado de IA y otras tecnologías emergentes, como el análisis de datos, los sensores y la telepresencia[15], transforme estructuras y procesos de gobierno cuando permita ajustar a nivel individual tanto el diseño de políticas como la prestación de servicios o las formas de participación ciudadana.
En los próximos 20 años, esta tendencia supondrá para la policía la oportunidad de mejorar sensiblemente su capacidad operativa desde tres puntos de vista. En primer lugar, desde la perspectiva de la prevención de la delincuencia –mejora de la comprensión de las dinámicas comunitarias; identificación de perfiles, modus operandi y motivaciones—; en segundo lugar, desde el punto de vista de la gestión eficiente de recursos –mejora de la definición de escenarios e identificación de las estrategias y tácticas más adecuadas en dispositivos complejos—; y, finalmente, desde la vertiente de la coordinación de respuestas a incidentes críticos en centros 112 –mejora de la organización y la velocidad de la respuesta a los requerimientos—.
Por otro lado, la policía deberá tener presente que la IA amplificará las capacidades delictivas por medio de la automatización de determinados ciberataques, por cuando supone, en la práctica, un distanciamiento físico y psicológico de los ciberdelincuentes respecto del daño que causan; la imitación de capacidades humanas, para sintetizar discursos de suplantación de identidad; o para explotar vulnerabilidades de software (Brundage et al., 2018; Kaloudi & Li, 2020).
Hay evidencia empírica de que los algoritmos que las policías de países como Estados Unidos y China, pero también Reino Unido, Alemania o Suiza, para cumplir con lo que antaño fue “el sueño de la policía predictiva” reproducen sesgos como el racismo y suelen perjudicar a los sectores más desfavorecidos de la sociedad (Richardson, Schultz & Crawford, 2019). Con la IA generativa, la policía va a tener que enfrentarse inmediatamente al dilema que supone dejar o no dejar en manos de sistemas que avanzan hacia la generación autónoma de inteligencia mediante algoritmos cada vez más ininteligibles aspectos del trabajo policial que se hayan fuertemente determinados por marcos morales, legales o políticos, porque pueden suponer una injerencia crítica en derechos fundamentales como el derecho a la vida, a la libertad o a la dignidad y la integridad moral.
Actualmente, en nuestro país, las funciones policiales básicas apenas han incorporado IA. En este sentido, es el momento adecuado para desarrollar marcos éticos y regulatorios para que el uso de la IA que se desarrolle en las próximas dos décadas responda a un equilibrio aceptable entre beneficios y riesgos. Inevitablemente, ello obligará a las policías a trabajar con otros actores institucionales, con la ciudadanía y con actores privados a la hora de proponer proyectos de IA. Por la trascendencia de las decisiones que se toman en muchas dimensiones del trabajo policial y atendiendo a la falibilidad demostrada por los sistemas IA (Akpinar, De Arteaga & Chouldechova, 2021), en estos proyectos que suponen la automatización progresiva de labores de análisis va a ser clave el grado de intervención humana, tanto en el desarrollo de algoritmos como, quizás de manera más crítica, en la evaluación de resultados basados en IA.
Una influencia creciente de los actores no estatales
Llevamos años asistiendo al enorme crecimiento de algunas multinacionales que ya prestan servicios críticos y que, con un poder cada vez más mayor, están demandando más responsabilidades corporativas en asuntos de política social y medioambiental (Policy Horizons Canada, 2018).
De alguna manera, al construir las infraestructuras de las próximas décadas con sus inversiones en IA, en “ciudades inteligentes” y en vehículos autónomos, estas empresas están asumiendo las funciones que en su día tuvieron los estados, controlando recursos cada vez más valiosos, como los datos, sin la necesidad de someterse a las rigideces de la burocracia y la transparencia. Ello no hará sino facilitar la consolidación de actores con una capacidad creciente para condicionar y bloquear las regulaciones de tipo político (Ganyet, 2003).
No hay razones para pensar que, en los próximos 20 años, los gobiernos dejen de ser los principales actores de las políticas nacionales. Sin embargo, es posible que una ciudadanía cada vez más, diversa, fragmentada y tecnológicamente capaz dé a esos actores privados un protagonismo creciente en el gobierno de múltiples aspectos de su vida. De hecho, esta divergencia podría dar lugar a que dichos actores acaben minando los instrumentos en que los gobiernos confían para dinamizar sus economías, proteger sus fronteras y garantizar la seguridad de sus poblaciones. Piénsese, por ejemplo, en el desarrollo de criptomonedas, un medio de intercambio que escapa al control de los bancos centrales, lo puede socavar la capacidad de los estados para dinamizar sus economías.
Inevitablemente, estas tendencias van a afectar seriamente el trabajo policial. No cabe duda de que, en ausencia de una regulación efectiva de la actividad de estas plataformas tecnológicas globales, la criminalidad y otras iniciativas maliciosas gozarán de oportunidades cada vez más amplias, gracias al anonimato (Europol, 2017).
Por otro lado, en la medida en que la vida cotidiana de las personas se desarrolle cada vez más en entornos virtuales, su seguridad va a depender de la seguridad de dichos entornos. Así, el principal reto para las organizaciones policiales va a ser mantener su legitimidad en un contexto en el que la seguridad –hasta aquí una responsabilidad primaria del Estado en manos de la policía— va a depender cada vez más de actores privados, especialmente de los más capaces de gestionar la creciente complejidad tecnológica. En un horizonte así, la policía va a verse obligada a abrirse a partenariados con estos actores, llevando sus estrategias de proximidad mucho más allá de la corrección política que suele impregnar los discursos sobre esta función policial (Requena, 2013). En el futuro, la seguridad de los espacios virtuales supondrá que las decisiones sobre qué amenazas deben ser prevenidas, qué niveles de riesgo son aceptables, cómo debe gobernarse la seguridad y quién puede beneficiarse de ello van a recaer, fundamentalmente, sobre actores que buscan, ante todo, maximizar la rentabilidad de sus inversiones. Por ello, el papel de la policía en la regulación de los espacios virtuales puede quedar en entredicho si no es capaz de alinear y liderar adecuadamente las capacidades de estos actores, incluso en un escenario que exija ceder espacios de responsabilidad y de toma de decisiones (Shearing & Wood, 2011).
Epílogo. Preservar la legitimidad en un contexto de pérdida de confianza en las instituciones públicas
Aunque, por razones analíticas, las tendencias de cambio que pueden afectar más directamente la legitimidad policial se han presentado por separado, lo cierto es que, en realidad, lo que acabará por configurar el horizonte de futuro para las policías occidentales será el efecto que tenga la convergencia de todas ellas. El reto para nuestras policías va consistir en prever las implicaciones que tendrán diferentes combinaciones de vectores de cambio que, a medio y largo plazo, pueden acabar dibujando escenarios distintos[16].
En cualquier caso, la evolución de ese activo tan valioso para las organizaciones policiales como es su legitimidad va a depender de la capacidad que tengan para dar respuestas adaptativas adecuadas a los nuevos escenarios. Adecuadas en el sentido de eficaces y eficientes, y adecuadas en el sentido de justas, tanto desde el punto de vista distributivo como, sobre todo, procedimental.
Será necesario que sus directivos tomen conciencia cuanto antes de que los esfuerzos de adaptación a los escenarios que puedan darse en el horizonte de los próximos 20 años se van a producir en un contexto en el que la confianza ciudadana en las instituciones públicas en general y en la policía en particular va a ser más precaria.
En el último Barómetro Edelman sobre la Confianza (Edelman Trust Barometer), la confianza de los españoles en que su familia estará mejor en 5 años experimenta una caída de 10 puntos, pasando de los 36% en 2022 a 26% en 2023. Es una caída generalizada en toda Europa, pero en España, junto con Holanda e Irlanda, es mayor (Edelman, 2023). Allí donde la desconfianza es mayor hay más riesgo de polarización y nuestro país es uno de los que se consideran “severamente polarizados”: el 62% de los españoles piensa que el tejido social que mantiene unido el país está demasiado debilitado y ya no sirve para establecer un propósito común, y sólo un 20% ayudaría, viviría o trabajaría con una persona que estuviera en total desacuerdo con ellos o con sus puntos de vista.
La confianza en los gobiernos y en otras instituciones clave, como la policía, está disminuyendo. Sin embargo, una ciudadanía cuya evolución más previsible es la que se ha descrito en estas páginas no va a dejar de exigirles que cumplan con sus compromisos y sus promesas.
Ya hay muestras de que la confianza en la policía está siendo seriamente cuestionada en todas las sociedades occidentales. Hemos visto que la virtualización de la vida social, con la omnipresencia de las redes sociales y la enorme visibilidad que están dando al trabajo policial, pueden comprometerlo con facilidad, especialmente aquel cuya forma ha contribuido tradicionalmente a tensionar más las relaciones entre la policía y la ciudadanía, y que el papel de los actores no estatales en el gobierno de la seguridad en los espacios no regulados de Internet no hace sino cuestionar la legitimidad policial en su función más esencial, la protección de la ciudadanía.
La base de la legitimidad policial es la confianza ciudadana en la institución y sus organizaciones. Esta confianza va a depender de la manera en que la policía responda a los retos que los profundos y rápidos cambios están conformando a medio y largo plazo. Pero, en última instancia, dicha confianza va a depender de la confianza policial en la ciudadanía, porque “hacen falta dos para bailar un tango”[17]. Si las respuestas policiales de adaptación al entorno dependen de la relación entre la policía y la ciudadanía, su diseño y su puesta en marcha tendrán que tener necesariamente en cuenta las visiones y las predisposiciones de los policías respecto de dicha relación. Es decir, la manera en que los policías conciben la ciudadanía y su relación con ella, especialmente con los actores que, como hemos visto, el cambio social en marcha sitúa en posiciones más significadas: desde los más empoderados, como las multinacionales que organizan y controlan las infraestructuras que soportan los espacios virtuales, a los más expuestos a las dinámicas de exclusión y pobreza.
Aunque no todos los policías son iguales ni conciben ni viven su trabajo de la misma manera (Pearson & Rowe, 2020), no es menos cierto que la cultura profesional que comparten los predispone a la desconfianza; una desconfianza que se proyecta de manera muy concreta en la estructura social, contribuyendo a que el trabajo policial participe de la reproducción de las relaciones de poder en la sociedad y de la desigualdad (Fassin, 2013; Vitale, 2021; Requena, 2023). Tomar conciencia de ello va a ser imprescindible para neutralizar los nefastos efectos que esta predisposición provoca en la legitimidad policial.
Nota sobre el autor:
Jesús Requena es policía, intendente de la Policía de la Generalitat-Mossos d’Esquadra, coordinador de la Escuela de Policía de Cataluña (Instituto de Seguridad Pública de Cataluña). Ha ocupado puestos de responsabilidad operativa y directiva en diferentes policías y servicios policiales. Es doctor por la Universitat de Barcelona (2013), con una tesis sobre la relación entre la policía y el desarrollo urbano en la ciudad contemporánea, y por la Universitat de Girona (2023), con una tesis sobre la confianza policial en la ciudadanía. Es profesor del Máster en Dirección Estratégica de Seguridad, de la Universitat de Barcelona. Sus ámbitos de interés preferente son la cultura policial y la legitimidad policial. Correo electrónico: jesus.requena@gencat.cat
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[1] Hay también una definición normativa u objetiva de la legitimidad. Valorar el grado de legitimidad desde un punto de vista normativo consiste en determinar, a partir de pruebas objetivas, si, por ejemplo, las decisiones y las intervenciones policiales observan y satisfacen determinadas exigencias formales substantivas, generalmente de justicia y racionalidad (Hough, Jackson & Bradford, 2013).
[2] Por ejemplo, cuando un policía denuncia a un ciudadano por una infracción de tráfico.
[3] En España, los estudios dedicados a la relación entre el trabajo policial, la diversidad social y la legitimidad policial se han hecho a partir del concepto de identificación policial por perfil étnico (Wagman & Pernas, 2006; Miller, 2008; García et al., 2013). De manera consistente, todos estos estudios señalan que, en términos proporcionales, las personas que pertenecen a determinadas minorías –gitanos, inmigrantes extracomunitarios— son objeto de más identificaciones policiales que las que pertenecen a la mayoría nacional, de aspecto caucásico o piel blanca; que estas personas perciben que es así, que la policía las identifica con más frecuencia, y que, además, las trata con menos respeto y, en ocasiones, de manera humillante.
[4] Aquí se hace referencia a la Policía Metropolitana de Londres, la cual, atraviesa actualmente un momento especialmente crítico, marcado por la desconfianza y la falta de apoyo por parte de la mayor parte de la población londinense. Después del asesinato de una mujer, Sarah Everard, por un agente de la MET, y de que salieran a la luz pública otros incidentes de presunto abuso policial contra otras mujeres, en octubre de 2021 la baronesa Casey of Blackstock recibió el encargo de analizar los estándares de comportamiento y la cultura interna de dicha policía y proponer recomendaciones sobre acciones correctoras a tomar en el fututo más inmediato. El análisis y las recomendaciones se recogen en un informe que se hizo público en marzo de este mismo año 2023 (Blackstock, 2023) y supusieron, además de un escándalo seguido internacionalmente, la puesta en marcha de un plan para revertir la situación de esa otrora modélica institución, el llamado Turnaround Plan, que busca, según sus promotores, más confianza ciudadana, menos criminalidad y mejores estándares ético-profesionales. Véase https://www.met.police.uk/notices/met/the-turnaround-plan-more-trust-less-crime-and-high-standards/, consulta 13 de mayo de 2023.
[5] Esto es así hasta tal punto que este debate se ha acabado trasladando al Parlamento autonómico catalán, al seno de la Comisión de Estudio del Modelo Policial, constituida el 3 de noviembre de 2021, con el fin de “el análisis y la investigación de los mecanismos de control, evaluación e investigación de las actuaciones policiales, con la posibilidad de implantar mecanismos independientes de control y fiscalización de estas actuaciones; la revisión del modelo de orden público y la posibilidad de plantear cambios en él; la transparencia en la información y los datos per parte del Departamento d Interior, y el análisis de las actuaciones de la división de información de los Mossos d’Esquadra y del seguimiento de activistas políticos y los mecanismos de control y fiscalización de las actuaciones policiales”. Esta comisión acabó sus trabajos el 2 de diciembre de 2022. (https://www.parlament.cat/web/actualitat/noticies/index.html?p_id=270478709)
[6] Barómentro de abril de 2015, estudio 3080. Disponible en ·CIS·Centro de Investigaciones Sociológicas·Ficha del estudio, consulta 15 de mayo de 2023.
[7] Cociente, en tanto por ciento, entre la población menor de 16 años o mayor de 64 y la población de 16 a 64 años.
[8] Téngase presente el caso del gobierno italiano y su recientemente decretado estado de emergencia migratoria, para agilizar procesos de identificación y expulsión de inmigrantes (Verdú, 2023).
[9] European Strategy and Policiy Analysis System (2019), Global Trends to 2030. https://ec.europa.eu/assets/epsc/pages/espas/index.html
[10] Medida de la desigualdad que toma el valor cero en el caso de la perfecta igualdad y 100 en el caso de la máxima desigualdad.
[11] Tiempo dedicado a cada intervención.
[12] La desinformación es la información verificablemente falsa o engañosa que se crea, presenta y divulga para obtener beneficios económicos o para engañar intencionalmente al público y que puede causar daño a este último. El perjuicio público comprende amenazas contra los procesos democráticos y bienes públicos como la salud, el medio ambiente o la seguridad (Flores, 2019). Como fenómeno, la desinformación hace referencia tanto al contenido informativo fraudulento (fake news) como al engañoso (misleading content), los discursos de odio (mal-information), los discursos falsos deliberados (false speech) o los errores informativos no deliberados de medios o periodistas (missinformation) (Rodríguez-Fernández, 2019; véase también Wardle & Derakhshan, 2017).
[13] El vigilantismo es una corriente ideológica que propugna el derecho a la autodefensa de los individuos cuando el Estado no es capaz de proporcionársela de manera eficaz.
[14] Para una discusión sobre la presunta rivalidad o amenaza de sustitución de la inteligencia humana por la artificial, véase Innerarity (2022; 2023).
[15] Uso de tecnologías de realidad virtual para el control remoto de maquinaria o para la participación a distancia en eventos de cualquier tipo.
[16] UK Ministry of Defense (2018), Global Strategic Trends: The Future Starts Today.
[17] La expresión es de Maarten Van Craen (2016: 274).