Y el CNI, ¿dónde lo colocamos?

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El nuevo gobierno del presidente Pedro Sánchez, ha  traído también la novedad del cambio de adscripción del Centro Nacional de Inteligencia (CNI), que sale de Presidencia para situarse de nuevo bajo el Ministerio de Defensa dirigido por Margarita Robles. La causa de esta restructuración es objeto de especulación entre la opinión publicada, oscilando entre quienes afirman que fue una exigencia de la nueva ministra para aceptar la cartera de Defensa y la justificación de la propia titular aludiendo a la carga de trabajo de la nueva vicepresidencia. En cualquier caso, el revuelo suscitado (“los espías y las cloacas” son siempre buen tema para los mentideros de la Corte) y la discusión abierta sobre dónde debería situarse este esencial organismo de(l) Estado, justifican dedicar unas líneas a esta cuestión.

No obstante, y en primer lugar, hay que advertir que no se trata éste de un debate cerrado: diversas perspectivas sobre la política de seguridad, culturas organizacionales diferentes, inercias burocráticas distintas o la ausencia de cultura de seguridad contribuyen, entre otras eventuales razones, a distorsionar los términos del mismo y a complicar una solución satisfactoria, cuando no duradera, para el encaje institucional del Centro. Sin embargo, no es arriesgado sostener que, para la mayoría de la comunidad española de expertos en seguridad y defensa, el traslado del CNI a Defensa al entorno presidencial era la orientación correcta y a proseguir.

Este juicio obedece a una nueva concepción de la seguridad (incluyendo a la defensa) mucho más amplia; omnicomprensiva, si quiere elevar la ambición de la definición. En síntesis, este enfoque afronta los riesgos y amenazas desde un punto de vista integral, transversal y proactivo, que en España ha venido a denominarse como de “seguridad nacional”. Las estrategias de seguridad nacional publicadas (la de 2011, pero sobre todo las 2013 y 2017) suponen el inicio oficial de esta transformación de la estructura… al igual que la plasmación de una nueva concepción. Es por ello que en el último lustro se han venido produciendo interesantes innovaciones administrativas, especialmente en el círculo más próximo al Presidente, con el fin de reforzar su liderazgo en la gestión de la seguridad nacional. Así, y entre otras novedades, se creó un Consejo de Seguridad Nacional (reformulación de comisión delegada a tal efecto) y se puso en marcha el Departamento de Seguridad Nacional (también renacido de las cenizas de un anterior departamento de análisis en el seno de Moncloa).

El Sistema de Seguridad Nacional es un modelo en desarrollo, en sus fases iniciales, por lo que también hay cierto consenso en la necesidad de un mayor rodaje hasta situarlo como eje vertebrador de las políticas públicas en esta materia y de perfeccionar o establecer diversos comités especializados, o la de crear la figura del Consejero de Seguridad Nacional. Si se presta atención, resaltan las semejanzas (al menos en su concepción) con órganos de parecidas denominaciones en los Estados Unidos y otros países occidentales. Y es que esta transformación en la Administración Pública española está en buena medida inspirada en el mundo anglosajón, en un caso evidente de isomorfismo institucional y convergencia internacional.

Expuestas estas bases, se puede comprender mejor por qué el CNI pasó a situarse en el ámbito inmediato de la Presidencia. A partir de ese enfoque de seguridad nacional y analizando “la inteligencia como institución”, en la ya consolidada definición de Sherman Kent, los servicios de inteligencia se entienden como organismos fundamentales para apoyar la toma de decisiones, asesorando durante el proceso político y procurando reducir las incertidumbres inherentes a las funciones del poder político. En este sentido, y como se ha explicado desde la perspectiva del análisis de políticas públicas, “los servicios de inteligencia intervienen como actores en las fases de identificación y definición del problema, ingreso en la agenda, e incluso en la de formulación de soluciones, pues el modo como se define un problema condiciona las estrategias para solucionarlo”.

Por ello, el CNI es un órgano situado en el nivel estratégico de decisión y que pretende contribuir decisivamente al mismo mediante la producción de inteligencia. Su misión es diferente de otros departamentos y agencias, pero responde igualmente a esta concepción integral de la seguridad. Colocarlo en Presidencia o fijarlo como agencia independiente, tal y como se sitúa en la mayoría de los países del entorno OTAN, es reafirmar la autonomía del Centro al no subordinarlo a ningún ministerio. Esta posición también se reforzó cuando se le otorgó a su Director el nivel de Secretario de Estado.

Por todo lo expuesto, se puede interpretar mejor por qué el CNI no se comprende dentro de la Administración de Defensa. Ésta dispone de su propia inteligencia militar para contribuir por su parte a la seguridad nacional. Igual ocurre con las áreas de Interior, Economía o Asuntos Exteriores, que desde sus respectivos campos de especialización y competencias, y en muchos casos con organismos específicos dedicados a estas funciones, también proveen de información e inteligencia. En efecto, la comunidad de inteligencia no termina con el CNI, aunque éste sea un actor muy destacado. En el área particular de la seguridad, el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil cuentan con sus propios organismos de inteligencia, así como las Fuerzas Armadas disponen del CIFAS (Centro de Inteligencia de las Fuerzas Armadas). Esta multiplicidad de actores puede provocar fricciones, solapamientos o fallos de coordinación; pero son problemas que exigen otros mecanismos de respuesta, los cuales pasan también por cambios en la cultura organizacional y burocrática.

En lo que concierne a Defensa y la decisión del Presidente Sánchez y su Ministra Robles de cambiar la adscripción del CNI, queda patente que esto dará a la titular de la cartera una posición de preeminencia a la hora de “susurrar a la oreja del César”. Pero también podrían generarse disfunciones con el CIFAS. Merece la pena detenerse un momento en esta eventual “colisión” administrativa: en el momento en que se crea el CIFAS (2004), había dudas acerca de sus funciones exactas, del espacio concreto que debía ocupar en el esquema de seguridad y defensa nacional o de si debía poner el foco sólo en los aspectos tácticos y operativos, o también en los estratégicos. Por abreviar, se puede decir que hubo un reparto de tareas: los primeros para el CIFAS, lo segundo para el CNI. Sin embargo, y consecuencia en buena medida de esta voluntad de avanzar hacia un enfoque de seguridad nacional, el primero ha continuado su evolución durante estos años con el fin de convertirse en un órgano de inteligencia militar integral. Por ello, cómo convivirán ambos centros ahora es una duda que queda en el aire.

Abundando en esta parcela, “sacar el CNI de Defensa” obedece a una dinámica aún anterior, para la que hay que remontarse a la segunda legislatura del Presidente José María Aznar. La Ley 11/2002, de 6 de mayo, del Centro Nacional de Inteligencia, fue el fin de un proceso de “civilización” de los servicios de inteligencia españoles. Por ponerlo en boca de uno de sus principales protagonistas, el embajador Jorge Dezcallar relata en sus memorias (director del Centro entre los años 2002 y 2004, y primer director civil) cómo el entonces presidente le ofreció el cargo con el objetivo “de reformarlo y de democratizarlo por entero”, “de darle la vuelta de arriba abajo” y quitarle el lustro militar; el cambio no debía ser solo cosmético o de siglas, sino que transformó su manera de actuar, áreas de trabajo, financiación, sujeción a la legalidad, relación con la sociedad, etc. El proceso de transición desde el antiguo CESID (Centro Superior de Información de la Defensa; nótese que el término “defensa” aparece de forma explícita en su denominación) al CNI era una de las reformas pendientes de la democracia, más todavía tras los escándalos de corrupción y “guerra sucia” contra ETA que lo habían sacudido. Esta metamorfosis institucional era la última asignatura pendiente de “la transición militar” (aunque haya autores la cierren en el año 1989).

Dezcallar también narra cómo desde el Ministerio del Interior y otros organismos se habría preferido que “el viejo CESID se partiera en dos, de modo que habría quedado el ámbito exterior en la esfera del Ministerio de Defensa y un segundo servicio para el ámbito doméstico que dependiera de Interior, como ocurre en otros países"; se recupera aquí esta cita para ilustrar las tensiones vividas acerca de la naturaleza y objeto que debería tener el servicio de inteligencia. Sea como fuere, lo cierto es que la adscripción ministerial del Centro Nacional de Inteligencia no fue un asunto cerrado en la citada ley. El legislador dio carta libre al Presidente del Gobierno para poder mover la sujeción del CNI a otros departamentos, pese a que en ese momento la previsión legal fuera que permaneciese en Defensa. Como nota al margen, llama la atención que los cambios más significativos en la “desmilitarización” (si se permite este término) del Centro se hayan producido bajo gobiernos de signo conservador (bien es verdad que el primero contó entonces con el apoyo del PSOE). Aparente paradoja.

Por todos estos motivos, expuestos aquí de manera concisa y sin mayor profusión de detalles, no se puede hablar del CNI como un centro de naturaleza militar o perteneciente al ámbito de la Defensa stricto sensu, por más que los militares sigan siendo una parte considerable de sus miembros y un componente esencial de su trabajo por razones lógicas. Por idénticas causas, no es razonable defender que el CNI pudiera estar adscrito al Ministerio del Interior o que situarlo en Presidencia provoca virarlo hacia la política interior (circunstancia ésta última que se comentaba en una tertulia de televisión en el momento de la toma de posesión de los nuevos ministros). Tampoco es correcto afirmar que “el CNI es un cuerpo militarizado y tiene sentido que esté en Defensa”; un comentario realizado en la misma tertulia pero que, sin embargo, está extendido de una forma u otra entre buena parte del imaginario colectivo hasta el punto de que existe algún centro de investigación que computa el gasto del servicio de inteligencia como parte del gasto de defensa del Estado español. Un cálculo erróneo por más que se insista en ello informe tras informe.

En conclusión, todos los argumentos aportados invitan a considerar que la decisión del nuevo gobierno de cambiar la adscripción del Centro Nacional de Inteligencia al Ministerio de Defensa no es acertada y supone un retroceso. Amén de las diferentes fricciones que se pudieran producir con otras burocracias implicadas en estas políticas, conlleva interrumpir un desarrollo institucional-administrativo en torno a la consolidación del enfoque de seguridad nacional y la gestión de su liderazgo. Apenas se ha comenzado a progresar en el mismo, pero situaba a España en la senda adecuada para comprender la seguridad desde una perspectiva multisectorial, transversal e integral. Está por ver cómo se avanzará ahora en este sentido desde el servicio de inteligencia bajo la tutela de Margarita Robles.

Igualmente se abren los interrogantes por saber cómo el nuevo equipo de Moncloa contribuirá o no a esta visión de la seguridad nacional. Un área de políticas vital y que habrá de alinear los intereses españoles con las nuevas dimensiones de la seguridad, los socios de la Unión Europea y los aliados de la OTAN, así como con la visión europeísta que el Presidente Sánchez ha querido imprimir a su ejecutivo.

Por último, lo que este debate pone sobre la mesa es la exigencia de seguir avanzado en esa cultura de seguridad, no solo entre la sociedad, sino entre sus propias élites políticas y administrativas.

Alberto Bueno es investigador del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Granada y miembro del Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI).

Este artículo ha sido previamente publicado en Agenda Pública.