Una aproximación a la agenda institucional de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados español, 2004-2016

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Trabajos académicos

Resumen: El artículo estudia el contenido de la agenda de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados entre las VIII y XI Legislaturas. Analiza la distribución de los asuntos tratados, quiénes han sido los protagonistas de la fijación de la agenda, cuáles han sido sus preferencias, y en qué medida han estado presentes en la agenda los asuntos centrales de la política de Defensa española.

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1. Introducción

Este artículo tiene por objeto realizar un estudio descriptivo de los contenidos de la agenda institucional de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados entre la VIII y la XI Legislaturas (abril de 2004 - mayo de 2016).

La agenda institucional, también denominada agenda política o formal, es diferente de la agenda pública (o sistémica), compuesta por aquellas cuestiones que logran un elevado de grado de visibilidad y de atención ante el público general. En España, por ejemplo, los barómetros mensuales del CIS reflejan el estado de la agenda pública al preguntar por los principales problemas que afectan al país.[1] La agenda institucional, sin embargo, se refiere a aquellos asuntos que los responsables políticos han aceptado formalmente para su seria consideración. Es por tanto la agenda de los gobiernos, de los ministerios y del Parlamento. La agenda institucional es también distinta de la agenda de los medios de comunicación. Las tres agendas: agenda pública, agenda de los medios y agenda institucional interaccionan entre sí y se influyen mutuamente.[2]

La construcción de la agenda es un proceso en el que las demandas de diferentes grupos de la sociedad se transforman en asuntos que rivalizan por la atención de las autoridades públicas.[3] En la mayoría de las comunidades políticas el volumen de asuntos (issues) potencialmente públicos excede con mucho la capacidad de las instituciones a la hora de procesarlos. Ello genera una competición permanente por introducir o mantener determinados asuntos en detrimento de otros. El modo como esto se logra y la proporción de asuntos que finalmente son considerados constituyen el objeto central de este tipo de estudios. El conflicto en torno a la formación de la agenda no se reduce a qué asuntos entran o quedan fuera de la agenda. Incluye también la interpretación de los problemas políticos y las visiones alternativas del mundo que subyacen tras ellos.[4] Al mismo tiempo, en el proceso de formación de la agenda institucional parlamentaria los diversos partidos políticos compiten procurando enfatizar los asuntos que les benefician y relegar aquellos otros que les perjudican.[5]

Este artículo tiene un marcado carácter exploratorio pues se adentra en el control parlamentario de la política de Defensa en España. Aunque existen numerosos trabajos sobre la política de nuestro país,[6] son muchos menos los dedicados al rol que desempeña sobre ella Parlamento.[7] No resulta sorprendente. La función de los parlamentos en las políticas de Defensa apenas ha sido tratada en la literatura científica internacional. Se tiende a asumir que la influencia parlamentaria en materia de seguridad y defensa es muy reducida.[8] Y en el caso español constituye un territorio a cartografiar.

El artículo no se propone explicar en detalle los procesos políticos que dan lugar a la formación de la agenda parlamentaria. Lo cual debería ser objeto de investigaciones posteriores que aportasen marcos teóricos para responder a preguntas de investigación de carácter explicativo. Nuestro trabajo –como primera aproximación– se plantea tres preguntas descriptivas: 1) ¿Qué asuntos han logrado la atención de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados¿; 2) ¿Quién ha promovido dicha atención? (actuando como gatekeeper de tales asuntos; y 3) ¿En qué medida esos asuntos se corresponden con lo que a partir de la actual Ley Orgánica de Defensa y de las tres Directivas de Defensa Nacional vigentes durante el periodo estudiado cabría entender como elementos principales de la política de Defensa española?

Con el fin de responder a las dos primeras preguntas se han revisado los puntos del orden del día de las sesiones celebradas por la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados entre la VIII y la XI Legislaturas (abril de 2004 - mayo de 2016). Se ha elaborado una base de datos compuesta por exactamente 400 puntos del orden del día. El universo completo. A partir de esa información se examina la relevancia numérica de unos asuntos sobre otros, su evolución temporal, en qué asuntos ha tenido mayor protagonismo el Gobierno como gatekeeper, y cuáles han sido las preferencias temáticas de los diversos grupos parlamentarios.

Para responder a la tercera pregunta, el artículo ha procurado identificar los elementos principales de la política de Defensa tomando como referencia los contenidos de la Ley Orgánica 5/2005 de 17 de noviembre de 2005, así como las tres Directivas de Defensa Nacional (DDN) aprobadas durante el periodo cubierto por este estudio. Se han elegido las DDN como documento base, y no las estrategias de ámbito superior (por ejemplo, las dos estrategias nacionales o los documentos de carácter estratégico de la OTAN y de la Unión Europea) porque, aunque las DDN se inspiran también en ellos, el sistema de planeamiento de la Defensa en España arranca a partir de las Directivas. De lo contrario, tras la aprobación de la Estrategia de Seguridad Nacional de mayo de 2013 cabría haber esperado una nueva DDN. Sin embargo, al final del periodo estudiado por este artículo (mayo de 2016) la DDN vigente continuaba siendo la de 2012.

Una vez identificados los elementos principales de la política de Defensa en España, el artículo contrasta en qué medida lo que se podrían entender como pilares básicos de la política de Defensa han encontrado un reflejo, en términos de continuidad y relevancia numérica, en la agenda institucional de la Comisión de Defensa.

 

2. Principales elementos de la política de Defensa en España

En este primer epígrafe se exponen los aspectos principales que han vertebrado la política de Defensa española durante el periodo de estudio. Para ello se han tomado como referencia la Ley Orgánica de la Defensa vigente en la actualidad y las Directivas de Defensa Nacional (DDN) de diciembre de 2004 (correspondiente a la VIII Legislatura), diciembre de 2008 (IX Legislatura) y julio de 2012 (X Legislatura). Las dos primeras firmadas por el Presidente socialista José Luis Rodríguez Zapatero, y la tercera por el Presidente popular Mariano Rajoy.

La Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre de 2005, de la Defensa Nacional sustituyó a la Ley Orgánica de 1980 sobre Criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar, modificada parcialmente en 1984. La nueva ley trató de adaptar la política de Defensa española a los cambios producidos en el entorno estratégico (disolución del bloque soviético en 1989 y respuesta al terrorismo global desde 2001) y a las transformaciones experimentadas por las propias Fuerzas Armadas españolas (FAS), en particular su profesionalización y el fin del sistema de reclutamiento obligatorio.

Por su parte, las DDN son los documentos de mayor rango en lo que a la política sectorial de Defensa se refiere. El Ministerio elabora el borrador, que es eventualmente aceptado y sancionado por el Presidente del Gobierno. La DDN pone en marcha el ciclo de planeamiento de la política de Defensa. Su extensión es breve –no suele superar las quince páginas– y su grado de concreción escaso, tal como cabe esperar en un documento que establece directrices generales. Con anterioridad a las tres estudiadas en este epígrafe se elaboraron las de 1980, 1984, 1986, 1992, 1996 y 2000. El contenido de las DDN de la década de 1980 continúa siendo clasificado.

 

2.1. Identificación de intereses y objetivos

Entrando ya en los elementos fundamentales de la política de Defensa en España, la estructura que cabe esperar, en la medida en que subyace un planeamiento estratégico, es la definición de intereses y –a partir de ellos– objetivos en lo relativo a la Defensa española (en el lenguaje de la gestión pública se entenderían como misión, visión y objetivos). Constituyen el inicio desde el que se definen las estrategias a desarrollar, lo que a su vez requiere generar y articular instrumentos y recursos, así como implementar acciones acordes con dichas líneas estratégicas.[9]

Los objetivos generales de la política de Defensa española aparecen enumerados en la Ley Orgánica 5/2005 como finalidades de dicha política: “protección del conjunto de la sociedad española, de su Constitución, de los valores superiores, principios e instituciones que en ésta se consagran, del Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de los derechos y libertades, de la garantía, independencia e integridad territorial de España. Asimismo, tiene por objetivo contribuir a la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos contraídos por el Reino de España”.

A partir del contenido del texto legal, se puede deducir que los intereses sobre los que se basan esos objetivos son el Estado y la sociedad española, sus instituciones y su sistema político democrático, así como la independencia y la integridad territorial de España. También se entienden como intereses generales la paz y seguridad mundiales, en la medida en que el entorno exterior afecta a los intereses nacionales. Llama la atención, sin embargo, que pese a mencionarse en la ley la proyección exterior de España, a la que contribuyen las misiones internacionales de las FAS, no se identifique como interés, ni como objetivo, la influencia de nuestro país en un mundo crecientemente globalizado, así como la internacionalización de la sociedad española –en especial de su sector económico– como potenciador de su prosperidad. Dos aspectos que sí han sido señalados posteriormente en la Estrategia de Acción Exterior del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de 2014.

Por su parte, las DDN de 2004 y de 2012 no detallan de manera específica los intereses a proteger. La DDN 2008 sí enumera como intereses esenciales la soberanía, la integridad territorial, el ordenamiento constitucional, la libertad, la vida y la prosperidad de los ciudadanos. Además de los elementos formales de rigor (introducción/antecedentes, objeto y disposición final), cada uno de esos documentos comienza con una puesta en situación del entorno de la seguridad mundial, destacando riesgos y amenazas que afectan a los intereses españoles (es de suponer que asumiendo los explicitados en la Ley Orgánica vigente sobre Defensa Nacional). A continuación, presentan el marco de actuación y los principios que guían la seguridad y defensa de España; y, seguidamente, ofrecen líneas generales de actuación y las directrices de la política de Defensa para el periodo en que estén en vigor. La tabla I refleja de manera esquemática los puntos centrales de cada uno de esos apartados en las tres DDN aprobadas durante el periodo estudiado por este artículo.

 

2.2. Grandes líneas estratégicas de actuación

Pasando ya a las líneas estratégicas de actuación, las tablas I y II muestran las similitudes que con carácter general han existido entre las tres DDN, al margen del color político del Gobierno. Este hecho resulta congruente con el realismo estructural, que sostiene que las presiones sistémicas condicionan el comportamiento internacional de los Estados.[10] Lo cual no significa que los gobiernos reaccionen de manera uniforme a los inputs externos. Por ello, la corriente realista neoclásica señala que los factores políticos de índole interno actúan como variables intervinientes de las presiones sistémicas.[11] De hecho, aunque a lo largo de casi cuarenta años de democracia han existido grandes líneas de acuerdo entre los principales partidos políticos, también se han producido desavenencias y faltas de consenso, siendo dos de las más destacadas todo lo relativo al ingreso de España en la OTAN en la década de 1980 o la guerra de Irak en 2003.[12]

Tabla I. Contenido esquematizado de las Directivas de Defensa Nacional 2004, 2008, 2012. Escenarios estratégicos, marcos y líneas generales de actuación de la política de Defensa de España (*)

(*) Los tres apartados no aparecen reflejados como tales en las tres DDNs. En la DDN 2012 no hay un apartado cuyo título haga referencia al marco de actuación, sino uno de objetivos que no aparece explícitamente en las dos DDNs anteriores.

Fuente: Elaboración propia.

En el plano internacional la política de Defensa española se desarrolla en el marco de –y aspira a potenciar– la Política Común de Seguridad y Defensa europea. También asume como pilares fundamentales la Alianza Atlántica, el vínculo transatlántico, la relación especial con Estados Unidos como única superpotencia, la seguridad en el Mediterráneo, las relaciones particulares con Iberoamérica, y –en las últimas dos Directivas– un especial énfasis en África Subsahariana. Las tres DDN coinciden además en la importancia de desarrollar esas líneas de actuación respetando la legalidad internacional y en clave multilateral, es decir en coalición con otros socios y aliados, sumando el máximo de apoyos. Es de resaltar que las DDN de la etapa socialista dan prioridad a la Política Común de Seguridad y Defensa Europea sobre la OTAN, y al revés en la etapa del gobierno Popular.

Tabla II. Contenido esquematizado de las Directivas de Defensa Nacional 2004, 2008, 2012. Directrices de la política de Defensa de España

Fuente: Elaboración propia.

En el ámbito interno las líneas de acción estratégica pasan por dotar a las FAS de la estructura y capacidades necesarias para llevar a cabo las misiones encomendadas, lo que a su vez entraña un esfuerzo de adaptación a los cambios operados en el escenario estratégico, proceso conocido como Transformación militar.[13] Otro de los aspectos destacados de esta línea ha sido la potenciación de la actuación conjunta, reforzando las competencias del JEMAD sobre los tres Ejércitos.

También destaca como línea estratégica la reestructuración de la arquitectura legal e institucional de la seguridad y defensa en España mediante la aprobación de la Ley Orgánica 5/2005, la redacción de la primera Estrategia España de Seguridad, la publicación de una segunda Estrategia menos de dos años después y, ya al final de la Legislatura de mayoría Popular, la aprobación de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional.

Por último, se ha tratado de fomentar la participación del Parlamento y de lograr el compromiso de la ciudadanía con esta política pública potenciando la cultura de Defensa.[14]

 

2.3. Instrumentos, misiones y generación de capacidades

Otro elemento clave de la política de Defensa son los instrumentos con los que implementar las estrategias y alcanzar los objetivos. El Título II de la Ley Orgánica 5/2005 detalla la organización de la Defensa Nacional. Tras establecer los roles y relaciones jerárquicas correspondientes a la Corona, las Cortes Generales y el Presidente del Gobierno, la Ley atribuye el protagonismo al Ministerio de Defensa e, integradas en él, a las Fuerzas Armadas. Estas a su vez se organizan en dos estructuras. La estructura orgánica para preparación de la fuerza, responsabilidad de cada uno de los tres ejércitos (Tierra, Armada y Aire), y la estructura operativa para su empleo en misiones.

De acuerdo con las directrices marcadas por las DDN, el jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) asume el mando operativo de los Ejércitos. El Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, sobre la organización básica de las Fuerzas Armadas, reforzó la figura del JEMAD, pasando los jefes de Estado Mayor de los tres Ejércitos a ser únicamente mandos orgánicos. De este modo, las funciones operativas permanentes (como, por ejemplo, la vigilancia del espacio aéreo y naval, la Unidad Militar de Emergencias o el Mando Conjunto de Ciberdefensa) se encuentran actualmente subordinadas al Mando de Operaciones, dependiente a su vez orgánicamente del JEMAD.

El siguiente elemento clave es la gestión de los recursos humanos, financieros y materiales, que permiten generar las capacidades necesarias para cumplir las misiones. El planeamiento de capacidades experimentó una reformulación al poco de comenzar el periodo de nuestro estudio con la Orden Ministerial número 37/2005, de 30 de marzo, por la que se regulaba el proceso de Planeamiento de la Defensa. La adopción de este modelo fue una recomendación de la Revisión Estratégica de la Defensa de 2003, así como una necesidad imperiosa derivada de los cambios del entorno estratégico.[15]

De acuerdo con dicha Orden Ministerial, el proceso de planeamiento se desarrollaría durante un ciclo de cuatro años de duración (ejecución en los dos primeros años y revisión en los dos siguientes). Se estructuraba en torno a la Directiva de Defensa Nacional, que establecía los objetivos específicos de la Política de Defensa –sobre la base de los objetivos generales fijados por la Ley Orgánica 5/2005. Le seguía el planeamiento militar, cuyos resultados son el Concepto de Estrategia Militar, un documento que establece la contribución de las Fuerzas Armadas a los objetivos de la política de Defensa, y el Proyecto de Objetivo de Capacidades Militares, que señalaba las necesidades a cubrir en materia de capacidades, la prioridad entre ellas, sus requisitos operativos y el nivel de alistamiento. Con el fin de potenciar la acción conjunta, ambos documentos eran presentados por el JEMAD al ministro de Defensa. Al servicio del Objetivo de Capacidades Militares, estaban los otros tres planeamientos: de recursos financieros, humanos y militares.

El proceso de planeamiento experimentó un nuevo cambio casi al final del periodo objeto de nuestro estudio con la Orden Ministerial 60/2015, de 3 de diciembre. El proceso cíclico se inicia a partir de ahora cada de seis años, con una primera fase de definición de dos, seguida de una ejecución de seis, cuyos dos últimos años se solapan con los dos primeros del siguiente ciclo. Se mantienen elementos fundamentales de la estructura del proceso anterior: la DDN continúa siendo la referencia, el JEMAD es el responsable del planeamiento militar, el Objetivo de Capacidades Militares resulta del planeamiento militar y del planeamiento de recursos. Pero, entre otros cambios, el nuevo proceso pretende sustituir el carácter secuencial del sistema previo por otro integral y flexible con participación de todas las autoridades del planeamiento. Y también presta mayor atención a la evaluación mediante informes anuales de seguimiento del Objetivo de Capacidades Militares. 

La disponibilidad financiera –que se ha visto seriamente afectada por la crisis económica– condiciona la planificación de recursos. En lo relativo a los recursos humanos, además del proceso de planeamiento, conviene señalar que durante el periodo de nuestro estudio el soporte legal lo proporcionaron la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas, que supuso la suspensión del servicio militar obligatorio. La Ley 32/2002, de 5 de julio que modificó la anterior permitiendo el ingreso de extranjeros en las Fuerzas Armadas españolas. Y, finalmente, la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar. Como veremos la cuestión de los recursos humanos ha sido uno de los temas más tratados en la Comisión de Defensa del Congreso.

Por su parte, la planificación de recursos materiales –además de planificar a largo y medio plazo, y de plantear necesidades presupuestarias–, presta atención a la preparación de la industria de Defensa española para que asuma los programas de armamento solicitados desde el Ministerio. La DDN 2012 marcó como directriz específica el “impulso de la industria nacional del sector [de Defensa], suministrador idóneo de las necesidades de nuestras Fuerzas Armadas”.

Siguiendo con el análisis de los elementos clave de la política de Defensa, otro aspecto fundamental son las misiones desempeñadas por las Fuerzas Armadas, que se orientan a alcanzar los objetivos de dicha política. El Título III de la Ley Orgánica 5/2005 diferencia seis tipos de misiones: 1) la misión clásica de defensa, concretada en la vigilancia de los espacios marítimo y aéreo, y en la garantía de la independencia y soberanía de España, de su población y de sus intereses; 2) la colaboración en las operaciones internacionales de paz; 3) el apoyo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la lucha contra el terrorismo y a los responsables de los servicios de rescate en tierra, mar o aire; 4) una muy específica relacionada con el control del espacio aéreo, que consiste en la respuesta militar a agresiones terroristas que utilicen aeronaves (para evitar un nuevo 11-S); 5) la colaboración con las Administraciones públicas para atender situaciones de grave riesgo o catástrofe (especialidad de la Unidad Militar de Emergencias); y, finalmente, 6) la participación con otros organismos nacionales e internacionales para preservar la seguridad de los españoles en el extranjero (por ejemplo su repatriación de un país en situación de crisis o conflicto). Todas estas aparecen con mayor o menor grado de detalle y desarrollo en las Directivas de Defensa Nacional promulgadas durante el periodo de nuestro estudio, así como en la última Estrategia de Seguridad Nacional.

Tabla III. Elementos clave de la Política de Defensa española por parte de los Gobiernos durante las VIII, IX y X Legislaturas

Fuente: Elaboración propia.

La Ley Orgánica 5/2005 estableció además en su artículo 17 que las operaciones militares en el exterior que no estuvieran directamente relacionadas con la Defensa de España o el interés nacional debían recibir la autorización del Congreso de los Diputados, previa consulta del Gobierno. Es de suponer que se trata de una obligación derivada de la controversia social y política que generó el apoyo del Gobierno de José María Aznar a la intervención estadounidense en Irak, en 2003, y la posterior misión humanitaria y de estabilización de las Fuerzas Armadas españolas en aquel país.

La tabla III ofrece, a modo de resumen, un elenco de los aspectos clave de la política de Defensa española durante el periodo de nuestro estudio. Coinciden en buena medida con los temas que otros autores recomiendan como asuntos vertebradores del debate parlamentario.[16] A saber: grandes líneas de la política de seguridad y defensa que cristalizan en la DDN; realización y objetivos de la profesionalización y modernización de las FAS; proceso de planeamiento y adquisición de capacidades como elemento fundamental del proceso de Transformación; principales programas de armamento que inciden sobre las capacidades de las FAS y la base tecnológica e industrial de la Defensa; y seguimiento continuado del presupuesto de Defensa y de su gestión.

Una vez que hemos identificados los aspectos fundamentales de la política de Defensa española, contamos con la perspectiva necesaria para analizar la agenda institucional de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados.

 

3. Análisis de la agenda institucional de la Comisión de Defensa

Como se ha señalado al inicio, el material empírico sobre el que se apoya este análisis consiste en los puntos del orden del día recogidos en los Diarios de Sesiones de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados, durante el periodo comprendido entre la VIII y la XI Legislaturas, (abril de 2004 - mayo de 2016). Suman en total 128 sesiones y 400 puntos del orden del día, incluyendo también las sesiones dedicadas al funcionamiento interno de la Comisión (por ejemplo, constitución al inicio de cada Legislatura o solicitud de prórroga de los trabajos de una subcomisión). Este elenco de asuntos no incluye toda la actividad parlamentaria relativa a Defensa. Si ese fuera el objeto del artículo, habría que sumar los puntos del orden del día del Pleno y, sobre todo, los miles de preguntas escritas al Gobierno por parte de los Diputados en cada Legislatura. En este trabajo nos centramos en exclusiva en la agenda institucional de la Comisión de Defensa por ser el órgano de trabajo colectivo y deliberativo especializado en dicha política pública.

 

3.1. Composición de la agenda: temas principales y construcción de la agenda

La tabla IV detalla los principales asuntos que han dado forma a la agenda institucional de las Comisiones de Defensa durante las cuatro legislaturas analizadas. También desglosa las subcategorías de cada uno de esos asuntos, e indica su frecuencia absoluta.

Tabla IV. Asuntos de la agenda institucional de la Comisión de Defensa durante las Legislaturas VIII, IX, X y XI

Fuente: Elaboración propia.

A su vez, el gráfico 1 nos muestra quién ha introducido los principales asuntos. El Gobierno se entiende en sentido amplio: tanto los puntos del orden del día propuestos formalmente por el Gobierno, como –la mayoría de las veces– a propuesta del ministro de Defensa.

Gráfico 1. Distribución de principales asuntos tratados y responsable de su inclusión en la agenda

Fuente: Elaboración propia.

Sólo hay un caso donde la petición haya procedido simultáneamente del ministro de Defensa y de un grupo parlamentario: la comparecencia del ministro de Defensa, José Antonio Alonso, al poco de tomar posesión de su cargo a mitad de la VIII Legislatura para explicar las líneas generales de su departamento a petición propia y del Grupo Izquierda Unida–Iniciativa per Catalunya Verds, el 9 de mayo de 2006. En las otras muchas comparecencias del ministro de Defensa, las peticiones tanto propias como de grupos parlamentarios se han distinguido como puntos del orden del día diferentes, y así han sido recogidos en la base de datos.

Gráfico 2. Distribución temporal de los seis asuntos más tratados en la agenda institucional de la Comisión de Defensa

Fuente: Elaboración propia.

Los datos mostrados en la tabla IV y los gráficos 1 y 2 son reveladores al ponerse en relación con los elementos principales de la política de Defensa española, estudiados en el epígrafe anterior. Su análisis nos muestra lo siguiente:

  1. El asunto que ha acaparado mayor atención ha sido ‘Política de personal’, en particular las subcategorías ‘Derechos y deberes de los militares’ y ‘Carrera militar’. Se explica en parte por los debates mantenidos en torno a la Ley de Carrera Militar, de 19 de noviembre de 2007, y muy especialmente a la aprobación de la Ley Orgánica de Derechos y Deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, de 27 de julio de 2011. Por tanto, aunque la iniciativa de los grupos parlamentarios ha sido más de dos veces superior a la del Gobierno a la hora de introducir este punto en la agenda institucional, en cierto modo su atención ha sido reactiva, derivada de la iniciativa legislativa del propio Gobierno.
  2. El segundo asunto en orden de frecuencia es el relativo a las misiones de las Fuerzas Armadas españolas en el exterior. En este caso, la iniciativa ha recaído mayoritariamente en el Gobierno, motivado en muchos casos por la solicitud de permiso al Parlamento al inicio de la misión, cambios en el volumen o naturaleza del contingente, o prórroga de la mismo, según lo establecido en la Ley Orgánica 5/2005 de Defensa Nacional. Dicha ley también prevé un informe anual del Gobierno sobre el desarrollo de las misiones (punto que aparece en la segunda subcategoría). Otro motivo que suscita la iniciativa del Gobierno son los accidentes o ataques sufridos por las fuerzas españolas en los teatros de operaciones (especialmente en Afganistán). Por tanto, aquí también nos encontramos con una actitud reactiva de la Comisión a la hora de supervisar este aspecto clave de la política pública de Defensa.
  3. El siguiente asunto se refiere a las cuestiones de carácter local. En este punto la iniciativa recae plenamente en los grupos parlamentarios y la subcategoría más frecuente son los ‘Espacios relacionados con Defensa’. Se trata en la mayor parte de los casos de la cesión de cuarteles para su empleo civil. Es un asunto que, a tenor de lo visto el epígrafe precedente, dista mucho de ser uno de los puntos nucleares de la política de Defensa española. Es de suponer que los inputs proceden del ámbito local y que los grupos parlamentarios hacen de correa de transmisión de esas demandas, al tiempo que tratan de obtener réditos políticos de tal función.
  4. Los presupuestos de Defensa son el cuarto asunto por orden de frecuencia. La iniciativa también surge en exclusiva de los grupos parlamentarios. Su elevado número se debe en parte a las solicitudes de comparecencias de altos cargos, especialmente las demandadas por el Grupo Parlamentario Popular, que además de las comparecencias del Secretario de Estado de Defensa, del Subsecretario y del JEMAD, requería las de los jefes de Estado Mayor de los tres Ejércitos. Cabe también destacar que la inclusión de este punto se encuentra estrechamente asociada a la aprobación anual de los presupuestos generales del Estado. Fuera de esta subcategoría, nuestra base de datos sólo registra tres ingresos en la agenda de la subcategoría ‘Gestión de los presupuestos’. Por tanto, a pesar de su elevada frecuencia, en términos globales no parece que el control parlamentario de la gestión del presupuesto sea un asunto habitual en la Comisión de Defensa.
  5. El asunto ‘Industria de Defensa’ también ocupa un lugar señalado en la agenda institucional. La subcategoría que recibe más atención es el comercio exterior de armamento (27 ocasiones), tanto por iniciativa del Gobierno (13 de esas 27), como de los grupos parlamentarios. El comercio exterior es importante tanto para la viabilidad de este sector económico y estratégico, como por la relevancia de España en este sentido.[17] Según la SIPRI Arms Transfers Database, España fue el séptimo exportador mundial de armamento entre los años 2004-2015.[18] En el resto de subcategorías del asunto principal ‘Industria de Defensa’ la frecuencia se encuentra distribuida con números menores. Llama la atención la escasa relevancia de uno de los principales asuntos de la agenda del ministerio de Defensa desde que se inició la crisis económica, como es el modo de afrontar los pagos comprometidos con los Programas Especiales de Armamento. No obstante, es cierto que se trata de una cuestión transversal que también aparece mencionada en los asuntos principales ‘Presupuestos de Defensa’ y ‘Política militar’ (subcategoría ‘Adquisiciones y modernización de las FAS’).
  6. En sexto lugar, pero aun así uno de los principales asuntos tratados, se encuentran las cuestiones relacionadas con las grandes líneas estratégicas de la política de Defensa. El Gobierno mantiene cierta iniciativa con las comparecencias de rigor de los diversos ministros y otros altos cargos al inicio de cada Legislatura o mandato para exponer las líneas generales de su Departamento (aunque en la mayoría de los casos la solicitud de su comparecencia proviene de los grupos parlamentarios). Se trata de las sesiones más ricas a la hora de conocer las posturas del Gobierno y de los diversos grupos parlamentarios. Las siguientes subcategorías se distribuyen con frecuencias menores. Teniendo en cuenta que el análisis cubre un espacio superior a la década, sorprende que este tipo de asuntos, que podemos entender como aspectos centrales de la política pública de Defensa se encuentren tan escasamente presentes como puntos únicos de la agenda institucional de la Comisión. También es reseñable la enorme variabilidad con que aparecen en la agenda institucional (ver gráfico 2), con dos picos en los años 2012 y 2014, y varios años (2007, 2009, 2011 y 2015) donde estuvieron ausentes como punto específico de la agenda. A partir del análisis de la composición de la agenda (no del contenido de las sesiones), se echa en falta una labor continuada de seguimiento y evaluación de las prioridades estratégicas establecidas por el Gobierno al comienzo de cada Legislatura.

Se trata de un aspecto nuclear y posiblemente uno de los principales hallazgos de este trabajo. Las líneas estratégicas de la política de Defensa, aluden en gran medida a los ‘fines’ y ‘modos’ del triángulo de cualquier estrategia (ends-ways-means).[19] De los ‘medios’ hablaremos en el siguiente punto. La falta de una reflexión y evaluación continuada y frecuente sobre qué se pretende conseguir y cómo a través de la política de Defensa es probablemente una de las mayores lagunas que se observan en el orden del día de la Comisión. No obstante, para constatar esta carencia sería necesario –como decimos–una investigación de mayor entidad y calado sobre el contenido de las sesiones.

  1. Los siguientes puntos de la agenda tienen una frecuencia sensiblemente menor comparados con las cuestiones que se acaban de comentar. Casi igual número de veces son tratados los asuntos relativos a las cuestiones sociales de las FAS y a la política militar. Este es otro hallazgo destacable. Por razones obvias, la política militar es un asunto de enorme relevancia en la política de Defensa. Se refiere a la gestión de los ‘medios’ del triángulo de la estrategia al que se acaba de aludir.[20] La estrategia conecta los medios con los objetivos, y si unos u otros son inadecuados, la estrategia quiebra. Por ese motivo, una reflexión indispensable sobre la estructura y capacidades de las FAS españolas es ¿qué necesitamos?, ¿para qué?, ¿cómo? y ¿qué estamos haciendo?[21] El número tan escaso de asuntos en la agenda de la Comisión vinculados directamente a la política militar (otros relacionados como la política de personal o presupuestos ya hemos visto que reciben más atención) es todavía más significativo si tenemos en cuenta que durante el periodo temporal de nuestro estudio han concurrido dos circunstancias de gran calado relacionadas con la estructura y capacidades de las FAS.

La primera de ellas son los procesos de cambio en las FAS españolas. Como se se ha señalado a lo largo del epígrafe 2 de este artículo, durante todo este periodo –y en especial tras la aprobación de la Ley Orgánica 5/2005– se ha potenciado la actuación conjunta de las FAS confiriendo mayores atribuciones al JEMAD y a la estructura de mando operativo que depende de él. Por la experiencia histórica de otros países, sabemos que lograr la cooperación inter-ejércitos y trascender la competencia burocrática no es una tarea sencilla.[22] Requiere un impulso político continuado a la hora de superar tales de barreras. De ahí la necesidad de que la Comisión de Defensa siga y evalúe su diseño e implementación. Lo mismo cabe decir del proceso de Transformación militar, iniciado en España en 2004.[23] La agenda de la Comisión ha supervisado cuestiones relacionadas con él (política de personal, industria de Defensa, presupuestos de Defensa), pero el éxito de un proceso de transformación e innovación militar también demanda altas dosis de visión estratégica, liderazgo político y cambio cultural.[24]

La segunda circunstancia ha sido la crisis económica que ha afectado a España desde 2008 y muy en particular a las Fuerzas Armadas. En 2012 el presupuesto de Defensa se había reducido cerca de un veinticinco por cien respecto a cuatro años antes, lo cual se tradujo en un drástico recorte en las partidas de mantenimiento y adiestramiento (horas de vuelo, días de mar, maniobras terrestres, etc.), en el I+D de Defensa, y en dilataciones del pago y renegociación de contratos –con reducción del número de pedidos– de los Programas Especiales de Armamento. La partida de personal llegó a superar el 73% del total.[25] En ese sentido, la supervisión de las prioridades de gasto y el seguimiento cercano de la situación de las capacidades de las FAS tendría que haber sido un asunto relevante en la agenda de la Comisión. Sin embargo, ya hemos visto que el seguimiento de la gestión de los presupuestos fue reducido. Por su parte, el subtema ‘Modernización y mantenimiento de las FAS’ –dentro del tema Política militar– aparece ocho veces en total, y seis de ellas desde 2009. Hubo así algo más de atención desde que se inició la crisis económica, aunque no fue uno de los temas mayoritariamente tratados.

 

3.2. Protagonismo y preferencias de los distintos grupos parlamentarios en la construcción de la agenda

Los gráficos 3, 4 y 5 muestran el protagonismo de cada grupo parlamentario y la distribución de asuntos en los que han puesto mayor o menor énfasis a lo largo del periodo de estudio.

Gráfico 3. Grupos Parlamentarios Socialista y Popular

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 4. Grupos Parlamentarios formados por coaliciones de izquierda

Iniciales y composición de los grupos parlamentarios: GP ERC: Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana (VIII y XI Legislaturas); GP IU-ICV: Grupo Parlamentario de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds (VIII Legislatura); GP ERC-IU-ICV: Grupo Parlamentario Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds (IX Legislatura); GP La Izquierda Plural, compuesto por Izquierda Unida, Iniciativa per Catalunya Verds y Chunta Aragonesista (X Legislatura); GP Podemos-ECP-EM: Grupo Parlamentario Podemos-En Comú Podem-En Marea (XI Legislatura).

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 5. Grupos Parlamentarios Catalán, Vasco, Coalición Canaria, Mixto y UPyD

Iniciales y composición de los grupos parlamentarios: GP Catalán: Convergència i Unió; GP Vasco: Partido Nacionalista Vasco; GP CC-NC: Grupo Parlamentario Coalición Canaria-Nueva Canarias (en la VIII Legislatura. Pasó al Grupo Mixto en las siguientes); GP UPyD: Grupo Parlamentario de Unión, Progreso y Democracia (con grupo propio en la X Legislatura).

Fuente: Elaboración propia

El análisis descriptivo permite extraer las siguientes conclusiones:

  • El Grupo Parlamentario Socialista y el Grupo Parlamentario Popular ejercen un protagonismo muy superior en comparación con el resto a la hora de establecer la agenda institucional de la Comisión de Defensa. Tanto en número absoluto de asuntos incluidos, como en el grado de cobertura de las diferentes categorías. Es significativa la similitud numérica en varios de los asuntos (Líneas estratégicas de la política de Defensa, Política militar, Política de personal e Industria de Defensa). En el asunto ‘Presupuestos de Defensa’ el Grupo Parlamentario Popular despunta, como ya se ha señalado, por solicitar la comparecencia de los jefes de Estado Mayor de los tres Ejércitos. Hay un claro contraste en cuestiones menos destacadas desde el punto de vista numérico, como es la preferencia del Grupo Parlamentario Socialista sobre ‘Asuntos sociales de las Fuerzas Armadas’, y la del Grupo Parlamentario Popular sobre ‘Asuntos históricos’.
  • Los grupos parlamentarios integrados por Izquierda Unida y, en menor medida, por Esquerra Republicana de Catalunya –con grupo propio o siendo parte de otro– han desempeñado cierto rol en la formación de la agenda (suman en total 42 puntos de la agenda institucional, algo más del diez por cien del total), pero a gran distancia de los dos partidos mayoritarios. Su interés se ha centrado fundamentalmente en las misiones de las Fuerzas Armadas españolas en el exterior y en los asuntos de ámbito local.
  • El resto de grupos parlamentarios también ha tenido un papel menor. Destaca el Grupo Parlamentario Catalán (34 asuntos), que pese a su carácter nacionalista ha mostrado interés en un abanico amplio de categorías. Aun así y por motivos fáciles de entender, ha puesto el acento en las cuestiones relacionadas con el ámbito local. El Grupo Mixto, compuesto por diversos partidos minoritarios en las distintas Legislaturas, también ha mostrado un especial interés en las cuestiones locales, propio del carácter regional de muchos de los partidos que lo integran. Es reseñable la escasa actuación del Grupo Parlamentario Vasco como agenda-setter.

 

4. Conclusión

De las Comisiones del Congreso se espera el control del Ejecutivo y también el impulso de las políticas correspondientes como ámbitos de deliberación y construcción de consensos.[26] De ahí la importancia de conocer su agenda institucional y los protagonistas de ella. El reducido número de trabajos académicos que han abordado la política de Defensa en España desde el análisis de políticas públicas, y la escasa atención prestada a su control parlamentario, han aconsejado abordar este tema de manera exploratoria, con un análisis descriptivo, focalizado en el resultado final del agenda-building, pero sustentado a la vez sobre una base empírica.

Dicho análisis constata que los elementos principales de política de Defensa en España durante el periodo comprendido entre las VIII y XI Legislaturas han estado presentes de un modo no del todo suficiente y uniforme en la agenda institucional de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados. Es verdad que la política de personal, las misiones de las Fuerzas Armadas españolas en el exterior, los presupuestos de Defensa, y la industria de Defensa (en particular las exportaciones) han acaparado gran parte de la agenda. Sin embargo, un aspecto aún más nuclear, como son las grandes líneas de la política de Defensa ha recibido una atención variable en el tiempo y en amplitud. Esto lleva a preguntarse sobre el control real que ejerce la Comisión de Defensa en la dirección de dicha política pública y en la coherencia estratégica de los demás elementos principales. Al mismo tiempo, la generación y el mantenimiento de capacidades en un contexto de grandes procesos de cambio y de crisis económica y drásticos recortes tampoco ha estado demasiado presente en el orden del día.

Futuros trabajos que continúen esta línea de investigación podrían ahondar en la explicación de las preferencias de los grupos parlamentarios como agenda-setters. Aunque nuestro análisis ha sido descriptivo, cabe proponer como hipótesis que el protagonismo de los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular se debe a la mayor capacidad de ambos en términos de asesores parlamentarios, diputados/as especializados e interesados personalmente en materia de Defensa, así como al hecho de que sus respectivos partidos hayan formado Gobierno y cuenten con más experiencia y conocimiento experto en este ámbito. Unas posibilidades de las que carecen los grupos parlamentarios con representación reducida, y cuyos miembros han de simultanear en algunos casos su participación en varias comisiones.

Al mismo tiempo, otro factor que explicaría la variabilidad temporal de las líneas estratégicas de la política de Defensa en la agenda institucional de la Comisión podría ser el reducido interés de la ciudadanía por los asuntos de Defensa y, en consecuencia, el escaso rédito político que cabe esperar de la actividad parlamentaria dedicada a dicha política pública, y a un debate estratégico profundo y continuado sobre ella.[27] En una línea parecida, también sería interesante indagar sobre la influencia que ejercen los medios de comunicación en la formación de esta agenda institucional en particular, y viceversa. Es decir, en las interacciones que se producen entre la agenda institucional de la Comisión de Defensa y la agenda de los medios.[28]

Por último, otra línea de investigación podría ser el análisis del contenido y el análisis del discurso de las intervenciones desarrolladas en el seno de la Comisión sobre algunos de los elementos principales de la política de Defensa en España. Esos eventuales trabajos permitirían conocer mejor la profundidad, articulación y coherencia del pensamiento estratégico de los distintos grupos parlamentarios.

 

Javier Jordán es Profesor Titular de Ciencia Política y miembro del Grupo de Estudios en Seguridad Internacional de la Universidad de Granada.

Referencia completa del trabajo: Javier Jordán, “Una aproximación a la agenda institucional de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados español, 2004-2016”, UNISCI Discussion Papers, No 44, (2017), pp. 163-183. Descargar artículo completo.

Descargar la base de datos sobre la agenda de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados español entre las VIII y XI Legislaturas.

 

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[1] Tamayo, Manuel y Carrillo, Ernesto: “La agenda pública en España”, Revista Internacional de Sociología, vol. 62, nº 38, (2004), pp. 35-59.

[2] Mccombs, Maxwell & Shaw, Donald: "The Agenda-Setting Function of Mass Media", Public Opinion Quarterly, vol. 36, (1972), pp. 176-187.

[3] Cobb, Roger; Ross, Jennie-Keith & Ross, Mark Howard: "Agenda Building as a Comparative Political Process", The American Political Science Review, nº 70, (1976), pp. 126-138.

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[7] López Garrido, Diego: “Algunos datos sobre el control de la política de defensa y la Administración Militar en el Congreso de los Diputados, 1977-1985”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 36, (octubre-diciembre 1986), pp. 153-169; Jordán, Javier: “La democratización de la política de defensa en España. Parlamento y ciudadanía ante las cuestiones de defensa”, Sistema, nº 170, (2002), pp. 87-106.

[8] Peters, Dirk & Wagner, Wolfgang: “Between Military Efficiency And Democratic Legitimacy: Mapping Parliamentary War Powers in Contemporary Democracies, 1989-2004”, Parliamentary Affairs, vol. 64, nº 2, (2011), pp. 175-192.

[9] Ballesteros, Miguel Ángel (2016): En busca de una Estrategia de Seguridad Nacional, Madrid, Ministerio de Defensa, pp. 282-288.

[10] Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, Waveland Press Inc.

[11] Rose, Gideon: “Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy”, World Politics, vol. 51, nº 1, (1998), pp. 144-172.

[12] Muñoz-Alonso, Alejandro: “La Defensa, política de Estado”, Arbor, nº 184 (A2), (2008), pp. 17-29.

[13] Colom, Guillem: “Transforming the Spanish Military”, Defence Studies, vol. 16, nº 1, (2016), pp. 1-19.

[14] Moréu, Fernando: “Evolución de la cultura de defensa durante la última década”, Arbor, vol. 190, nº 765, (2014) pp. 1-15.

[15] Arteaga y Fojón, op. cit. pp. 375-384

[16] Marsal i Muntalà, Jordi: “La Seguridad y la Defensa en la España del siglo XXI: Diez reflexiones”, Arbor, nº 184 (A2), (2008), pp. 5-15.

[17] Méndez, Constantino, García Ruiz, Manuel, Denís Zambrana, Jaime y De Argila Lefler, Francisco (2013): La industria de defensa en España y sus capacidades tecnológicas, Madrid, Fundación Alternativas; Arteaga, Félix: “La base industrial y tecnológica De la defensa española y europea ante el Consejo Europeo de 25-26 de junio de 2015”, Trabajo sobre Tendencias de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano (junio 2015).

[18] SIPRI Arms Transfers Database, en: https://www.sipri.org/databases/armstransfers

[19] Gray, Colin S. (2013), Perspectives on Strategy, Oxford: Oxford University Press, p. 28-30.

[20] Ibid.

[21] García Sánchez, Fernando: “Un futuro sostenible para las Fuerzas Armadas”, Revista Española de Defensa, nº 303, (Febrero de 2014), pp. 16-19.

[22] Murray, Williamson & Watman, Kenneth H.: “The Effectiveness of Military Organizations”, International Security, vº 11, nº 1, (Summer 1986), pp. 37-71.

[23] Colom, Guillem: “El proceso de transformación militar en España (2004-2011)”, UNISCI Discussion Papers, No 27, (2011), pp. 117-131.

[24] Grissom, Adam: “The Future of Military Innovation Studies”, Journal of Strategic Studies, vol. 29, nº 5, (2006), pp. 905-934.

[25] Navazo, Bernardo: “El impacto de la crisis económica en la Defensa: autónoma irrelevancia o acción combinada”, Documento de Trabajo de la Fundación Alternativas, nº 72 (2013).; González, Miguel: “Los recortes dejan a las Fuerzas Armadas sin capacidades estratégicas”, El País, 12 de octubre de 2016. González, Miguel: “El jefe del Ejército revela que el 50% de sus vehículos de combate están parados”, El País, 31 de julio de 2012; González, Miguel: “El Ejército ‘hiberna’ sus tanques viejos para ahorrar”, El País, 6 de mayo de 2012; González, Miguel: “La Armada estudia parar su único portaaviones por falta de fondos”, El País, 6 de mayo de 2012; González, Miguel: “El ajuste obliga a las Fuerzas Armadas a prescindir de 6.000 soldados”, El País, 30 de mayo de 2010.

[26] Marsal i Muntalà, op. cit. p. 11.

[27] Núñez Villaverde, Jesús A.: “La defensa en España: quiero y no puedo”, Política Exterior, vol. 27, nº 155 (2013), pp. 148-154; García González, op. cit. p. 104.

[28] Eissler, Rebecca; Russell, Annelise & Jones, Bryan: “New Avenues for the Study of Agenda Setting”. Policy Journal Studies. vol. 42, nº 1, (2014), pp. 71-86.