Reformar la política financiera de las Operaciones y Misiones Militares de la Unión Europea: Una aplicación del análisis multicriterio (AHP)

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Análisis GESI, 16/2018

Resumen: A lo largo de la última década, la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la Unión Europea se venido convirtiendo en uno  de los vectores más activos del proceso de construcción europeo.  Pero a pesar de la creciente importancia de la vertiente financiera  de la PCSD, el interés académico por la misma ha sido hasta la fecha muy limitado.

A la luz de la reciente experiencia operacional, se considera que la revisión de los aspectos financieros de las operaciones y misiones militares, y en particular del denominado mecanismo Athena,  es un  catalizador crucial para el despliegue de capacidades operativas. Este trabajo compara el dispositivo europeo de financiación común con los sistemas de OTAN y ONU utilizando la metodología de análisis multicriterio AHP.  Los resultados sugieren que una reformulación de su actual base financiera puede mejorar la operatividad y credibilidad de la PCSD.

 

INTRODUCCIÓN

La financiación es uno de los factores más controvertidos en la decisión sobre el lanzamiento de una operación militar. Para los países participantes en las intervenciones internacionales de gestión de crisis, esta dimensión suele descomponerse principalmente en dos elementos a valorar: el coste global  de la operación y el sistema de reembolsos a percibir por las contribuciones nacionales puestas a disposición de la  misma. De hecho, las organizaciones de seguridad y defensa diseñan sus sistemas  financieros  atendiendo a qué gastos se sufragan en común y cómo se articulan los reintegros a aquellos países que proporcionan determinadas capacidades operacionales.
 
Este artículo compara el dispositivo de financiación común de la Unión Europea con los sistemas de OTAN y ONU, planteando y resolviendo con la metodología AHP (proceso analítico jerárquico) un problema de decisión multicriterio dirigido a seleccionar la mejor opción entre las alternativas que ofrecen los  mecanismos de estas tres grandes organizaciones internacionales de seguridad y defensa. Se trata de determinar qué modelo favorece más la respuesta operativa, minimizando a la vez su coste de funcionamiento  y proporcionando un reparto equilibrado de las cargas económicas entre participantes.  

 

DISCUSIÓN

La clave de las operaciones militares internacionales de gestión de crisis es ser capaz de aglutinar las capacidades operativas necesarias para ejecutar su misión. El problema radica en lograr que los potenciales participantes contribuyan en las conferencias de generación de fuerzas con los contingentes y medios requeridos en cantidad, calidad y oportunidad. Sin embargo,  la experiencia operacional señala, entre otros factores,  que uno de los obstáculos para alcanzar este objetivo es la insuficiente o inadecuada financiación en común de las capacidades militares necesarias para la ejecución de la misión[1].

El corpus académico sobre la vertiente financiera en las intervenciones militares es relativamente escaso. Es complejo demostrar empíricamente el vínculo entre disponibilidad de fondos y eficiencia operacional, y aún más determinar en qué  grado una adecuada cobertura presupuestaria de las capacidades militares a desplegar incide sobre el éxito o el fracaso de una operación.

No obstante, la financiación de las intervenciones militares ha sido siempre un asunto crítico en el ámbito de la defensa. Para cualquier estado u organización internacional, la capacidad de sufragar sus propias intervenciones es un requisito básico para alcanzar cierto nivel de efectividad y autonomía estratégica. En otras palabras, la ambición de la seguridad está limitada, de un modo u otro,  por la disponibilidad de recursos para financiarla.

A la falta de información sólida sobre estos extremos, se une el hecho de que las posibles analogías entre organizaciones de seguridad y defensa pueden resultar, en ocasiones,  equívocas. Las diferencias  significativas de una organización respecto a otra en cuanto a los  sistemas de financiación, la diferente calidad de los datos disponibles en todas ellas, la poca transparencia en su acceso, o la dificultad metodológica para  modelizar la multiplicidad de factores explicativos que pueden incidir en su desempeño operacional, no facilita el desarrollo de una literatura  científica extensa.

En el caso europeo, la escasez de estudios en este ámbito contrasta con la creciente vocación de liderazgo de la Unión en la escena internacional, que ha llevado a su Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD)  a convertirse en la última década en  uno  de los elementos más activos del proceso de construcción europea. De hecho, ante los crecientes retos de seguridad y defensa, todas las instancias europeas han venido insistentemente poniendo de manifiesto que, para para aumentar la visibilidad, la efectividad y el peso de Europa en la escena internacional, es necesario, junto con otras medidas, revisar en profundidad su dispositivo de financiación común para operaciones (mecanismo Athena)[2]. Estas páginas buscan comparar, bajo un enfoque de técnicas de decisión multicriterio, los actuales modelos de financiación común existentes en diversas organizaciones internacionales de referencia, sugiriendo sus ventajas e inconvenientes como facilitadores o inhibidores de las contribuciones operativas.

Pero antes de exponer las características técnicas del trabajo, es conveniente explicar brevemente las líneas generales que informan el sistema de financiación común (SF) de cada una de las tres alternativas objeto de análisis (SF OTAN, SF UE y SF ONU),

En esencia, podríamos decir que el sistema de financiación en común de operaciones de estas organizaciones se regula por dos elementos: ¿Qué gastos son considerados comunes?, y de estos ¿cuáles son reintegrables a los contribuyentes de capacidades militares, y hasta qué grado? Con estas bases de partida se elabora un presupuesto común que, desde el punto de vista de los ingresos, está costeado esencialmente por las aportaciones de los miembros, basadas habitualmente en un porcentaje determinado de un indicador macroeconómico de referencia (Renta Nacional Bruta, PIB, etc.).

En el caso de la ONU, el principio financiero rector es el denominado “burden-sharing”; es decir, un sistema de reparto de cargas que permite a los países contribuidores ser reembolsados, según unas cuantías y porcentajes establecidos,  por  los costes de los medios proporcionados a la misión. Frente otros formatos, el sistema de compensación de ONU cubre la práctica totalidad de las categorías de costes de las contribuciones en recursos humanos, materiales o servicios aportadas por los países a la misión. Existen pues alicientes económicos para tomar parte en las operaciones de Naciones Unidas. Este régimen podría explicar el interés de determinados contribuyentes por participar en operaciones ONU, y las simultáneas renuencias de algunos socios europeos a hacerlo en operaciones militares de la Unión[3].

Por el contrario, la  OTAN altera completamente esta premisa. La Alianza Atlántica se rige por el principio de “costs lie, where they fall”; en otras palabras, cada nación se hace responsable de los costes en que incurre por la proyección, sostenimiento y repliegue de sus capacidades, y sólo se financian colectivamente aquellas necesidades operativas que no se puedan individualizar  y determinadas capacidades críticas pero, por diferentes razones, no aportadas por los participantes. Este principio sólo es  sorteable –y por tanto un determinado coste es susceptible de ser sufragado en común-  por la regla de “over and above”; es decir, se costea en común aquellas necesidades que no puedan ser cubiertas por los medios existentes (“over”) y superen (“above”) lo que razonablemente cabría ser exigido a las  aportaciones nacionales. En cualquier caso, se estima  que  del importe total de una operación OTAN, sólo el 1% es presupuesto común[4].

Por último, el caso de la Unión Europea (UE) se enmarca también dentro del principio financiero de “costs lie, where they fall”; sin embargo el marco de responsabilidades económicas definido por el denominado mecanismo Athena, de administración de costes comunes de las operaciones y misiones militares, es mucho más flexible que el establecido por la Alianza. El hecho de disponer de  antemano de una lista de costes comunes, y sobre todo, la accesibilidad del Jefe de la operación para  acudir a su comité de decisión financiera (Comité especial Athena)  con objeto de que considere como costes comunes determinados gastos adicionales de la operación, proporciona una elasticidad presupuestaria inédita al modelo europeo. A pesar de ello, estas facilidades no evitan que,  con ocasión de cada operación, se manifiesten de nuevo sus rigideces[5]. La experiencia adquirida en el planeamiento y ejecución de las operaciones de la UE evidencia que los obstáculos identificados –especialmente los retrasos y las crónicas dificultades en los procesos de  generación de fuerzas-   están vinculados en buena medida a los desacuerdos en la  financiación. 

El siguiente cuadro muestra un análisis sintético de  las características más destacables de los tres sistemas presentados.

A partir de estas premisas, se aplica la metodología de técnicas de decisión multicriterio AHP (proceso de jerarquización analítica, en sus siglas en inglés) para la comparación de las tres alternativas expuestas, con una serie de criterios de evaluación y pesos asociados[1]. El objetivo es seleccionar la mejor alternativa como sistema de financiación de los costes comunes de las operaciones de gestión de crisis  entre las tres  opciones expuestas. Los criterios y subcriterios seleccionados y valorados por los expertos responden a las cualidades con las que habitualmente  la  literatura de la materia califica a  un sistema de financiación. Por lo tanto, el esquema de nuestro trabajo es el siguiente:

DEFINICIÓN DE CRITERIOS Y SUBCRITERIOS

Para facilitar la comprensión de los términos de este estudio se recogen y definen a continuación los elementos de valoración empleados. Todos ellos tienen una valoración positiva; por ejemplo, un mayor grado de cobertura de reembolsos es siempre preferible a uno menor.

· Criterio 1º Grado de cobertura de reembolsos: porcentaje del coste de los medios humanos y materiales aportados por un país que es objeto de reintegro por parte de la organización de la operación militar con cargo a su presupuesto común.

· Criterio 2º Economia: mínimo coste de las contribuciones económicas de los participantes  para sufragar el presupuesto de gastos en común para el cumplimiento de la misión.

· Criterios 3º Sencillez: disposición de una organización para funcionar  con estructuras y procedimientos de baja complejidad y que requieren pocas decisiones y medidas de coordinación.

· Subcriterio 3ºA Simplicidad de cargas administrativas: actividad de naturaleza administrativa que debe llevar a cabo una organización para cumplir con las obligaciones derivadas de los procedimientos.

· Subcriterio 3ºB  Agilidad de decisión: rapidez en la toma de decisiones de carácter financiero.

· Criterio 4º Predictibilidad: grado de automatismo y seguridad financiera para autorizar y cubrir los gastos comunes.

· Criterio 5º Flexibilidad: disposición para adaptar las normas y recursos  financieros a una situación dada.

 

EVALUACIÓN DE CRITERIOS Y SUBCRITERIOS

Para proceder al cálculo de los pesos de los criterios y subcriterios de valoración,  y obtener su ponderación, utilizamos la escala elaborada por Thomas Saaty en su método AHP, contrastando los mismos dos a dos, del siguiente modo:

La carga de las ponderaciones se introdujeron en el programa AHP, ofreciendo el siguiente resultado para los criterios y subcriterios[1]:

El cálculo de los pesos de los subcriterios arrojan también una razón de inconsistencia valida (0%).

 

EVALUACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS

La comparación de las alternativas existentes (SF ONU, SF OTAN y SF UE) para cada criterio y subcriterios son los siguientes:

 

JERARQUIZACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS

Tras la elaboración de los pesos para los criterios, subcriterios y alternativas, el siguiente paso consiste en determinar los pesos agregados globales para los tres niveles jerárquicos, obteniéndose la siguiente matriz de decisión, con la media ponderada para cada alternativa:

CONCLUSIONES

Los resultados obtenidos para determinar el mejor sistema financiero de los costes comunes de las operaciones internacionales muestran los siguientes elementos a destacar:

a) La mejor opción resultante es la UE, que  es significativamente superior a las otras dos alternativas en todos los criterios salvo en reembolsos y predictibilidad (donde el modelo de la ONU es muy superior a los otros dos).

b) El criterio más fuerte de la UE es la flexibilidad (72%), donde se observa que, al  contar con un alto peso por parte de los expertos, hace decantar el resultado a su favor.

c) Por el contrario, el criterio más débil de la mejor  opción es la predictibilidad. A pesar de la existencia de una lista preestablecida de costes comunes, la UE ofrece también un mayor margen para la negociación de los costes (y por tanto, también  para la incertidumbre asociada).

d) Los otros dos sistemas (SF OTAN y SF ONU), aun siendo intrínsecamente opuestos, alcanzan una valoración global bastante similar para los expertos; aunque la OTAN ofrece un modelo más barato y sencillo administrativamente hablando que el onusiano.

e) Los resultados sugieren también que un potencial reforzamiento de la alternativa SF UE implicaría reformular su actual base financiera mejorando  en primer lugar, el nivel de reembolsos de los gastos en común ya existentes, y en segundo lugar, incrementar la predictibilidad de dichos gastos (es decir, aumentar la lista de gastos comunes que se cubren automáticamente).

f) Por último, es llamativo que, bajo una estricta perspectiva financiera como la de este estudio, donde los criterios puramente económicos deberían ser a priori  los más relevantes, los expertos atribuyen realmente una alta importancia a aspectos estructurales (flexibilidad y sencillez). Se puede concluir que ante la imprevisibilidad intrínseca de las operaciones, se valora, por encima de todo, un mecanismo financiero lo suficientemente  ágil y  adaptable para responder a todas las potenciales contingencias operativas.

En cualquier caso, las interpretaciones sobre las ventajas e inconvenientes de una mayor o menor financiación común en operaciones internacionales, y de cómo adaptarla al nuevo entorno operativo,  siguen y posiblemente seguirán estando envueltas en la controversia. Y si hay polémica, sin duda hay interés. Este ejercicio pretende contribuir a abordar un asunto presente en el actual debate de la defensa europea bajo una óptica metodológica diferente. No obstante,  a pesar de la relevancia de la materia, no se ha localizado ningún trabajo que trate  esta temática con un enfoque donde primen los datos y los parámetros medibles y contrastables. 

Alfredo Vázquez Ramos es Comandante de Intendencia, diplomado de Estado Mayor, y destinado en la Dirección de Asuntos Económicos del Ejército de Tierra.

 

Referencias Bibliográficas

Consejo Europeo (2015).  Decisión  2015/528 de 27 de marzo de 2015, por la que se crea un mecanismo para administrar la financiación de los costes comunes de las operaciones de la Unión Europea que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa (Athena) y por la que se deroga la Decisión 2011/871/PESC.

Consejo Europeo (varios años). Conclusiones  de  25 de noviembre y  19-20 Diciembre 2013, y 25 y 26 de Junio 2015. 

Comité Especial Athena (varios años). Actas.

Coleman K. (2014). “The Political Economy of UN Peacekeeping: Incentivizing Effective Participation”. Providing for peacekeeping nº7. 7 International Peace Institute, May

European External Action Service (2013). Final Report by the High Representative/Head of the EDA on the Common Security and Defence Policy, October

European Parliament (2013). On the implementation of the CSDP. Committee of Foreign Affairs, October.

European Parliament (2012). CSDP missions and operations: Lessons Learned Processes, April.

Homan (2006). “NATO, common funding and Peace Support Operations: A comparative perspective”. Netherlands Institute of International Relations Clingendael.

IHS Jane (2013). “EU led-military Operations: Lessons Learned”. Study prepared for the European Defence Agency, 10 May 2013

Missiroli, A. (2013).” €uros for ESDP.-financing EU operations”. EU-ISS Occasional Paper 45, June 2003. Working Paper. European Union Institute for Security Studies (Paris).

North Atlantic Council (2015). NATO Financial Regulations, CM 0025/2015.

Ruiz López y  Balmori Abella (2018),   “Empleo del Análisis Multicriterio (AHP) en el Proceso de Planeamiento Logístico”,  Comunicación en prensa.

Tardy, T. (2013). Funding peace operations: Better value for EU money. European Union Institute for Security Studies, November.

Terpan, F. (2014). “Financing Common Security and Defence Policy operations: explaining change and inertia in a fragmented and flexible structure”. Journal European Security, Volume 24, 2015 - Issue 2.

United Nations General Assembly (varios años). Resolution 55/235, on the general principles underlying the financing of peacekeeping operations; Resolution 50/222 on Contingent owned equipment (COE); Resolution 49/233, on the administrative and budgetary aspects of the financing of United Nations peacekeeping operations.

Vazquez Díaz (2013), “Método de decisión Multicriterio AHP (Analytic Hierarchy Process)”, 1ª edición, Calatayud: DLF.

[1] Para la ejecución de los cálculos se ha utilizado el programa AHP,  desarrollado por el Comandante Vázquez Díaz, Academia de Logística del Ejército de Tierra.

[2] El método empleado en este trabajo sigue las pautas y etapas descritas en el caso práctico recogido en la comunicación “Empleo del Análisis Multicriterio (AHP) en el Proceso de Planeamiento Logístico”: Ruiz López, Balmori Abella (2018).  En el presente estudio,  las  ponderaciones de los criterios y subcriterios, y las valoraciones de las alternativas para cada elemento se han obtenido por medio de consultas con  un grupo de expertos, todos ellos oficiales  de los Cuerpos de Intendencia de los Ejércitos y la Armada, con experiencia en destinos financieros en organizaciones internacionales de seguridad y defensa.

[3](IHS JANE´S, 2013); (Coleman, 2014).

[4](EUROPEAN PARLIAMENT, 2012; 2013); (EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE, 2013); (EUROPEAN DEFENCE AGENCY, 2015); (EUROPEAN COMMISION, EPSC, 2015).

[5] (Coleman, 2014). Como dato de referencia, España ha recibido más de 216 millones de Euros en el periodo 2006-2017 por reembolsos derivados de la misión UNIFIL (Libano), aproximadamente un 12% del gasto incurrido en la OMP.

[6] (Homan, 2006).

[7] Las estimaciones elaboradas por distintas fuentes indican que la financiación común suele oscilar entre el  10%  y el 15% del total de los gastos generados en el conjunto de la operación.

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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