Política de Seguridad y Defensa de la UE: relaciones con la OTAN

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Análisis GESI, 14/2018

Resumen: La Unión Europea atraviesa momentos difíciles en los que intenta afianzar su unidad y el peso de su acción exterior, su relevancia internacional, desarrollando uno de los pilares fundacionales; la política de seguridad y defensa. Sin embargo, no parece claro que Europa tenga la unidad de criterio en muchos aspectos que requiere esa política, y la pertenencia a la OTAN de casi todos sus miembros hace perecer innecesario el esfuerzo que se exige en este campo.

La Alianza aventaja a la UE en cuanto a generación de capacidades militares, estructura militar, experiencia y, sobre todo, coherencia política. Este extremo posiblemente debido a que el objetivo de la OTAN es más limitado, concitando un mayor consenso.

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"Europa nunca será como América. Europa es producto de la historia. América es producto de la filosofía."

 - Margaret Thatcher

Introducción

Tal como describe Shaun Riordan, la firma del Tratado de Saint Malo en 1998 entre el primer ministro británico Tony Blair y el presidente francés Jacques Chirac, pudo ser la oportunidad perdida de reforzar la defensa europea y diseñar una verdadera Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea (UE) (Riordan, 2016). Tras dos décadas de un tiempo muerto estratégico, caracterizado por recortes presupuestarios y gestión limitada de las crisis en el exterior, las nuevas amenazas que afectan a Europa en el este y en el sur han provocado que el mantra que se vuelve a escuchar en las capitales europeas sea el de “Defensematters” (Andersson et al., 2016).

Sin duda, las difíciles circunstancias que atraviesa el proyecto europeo hacen difícil esbozar el dibujo de lo que debería ser la Política Exterior y de Seguridad Europea. La arquitectura de seguridad y defensa en Europa, ya de por si compleja al estar basada en dos organizaciones, la OTAN y la UE, y que además comparten las tres cuartas partes de sus Estados miembros, debe asimilar hechos como la salida de la UE de un país con tanto peso político como el Reino Unido, las amenazas de salida de la moneda común en Francia, la incapacidad de determinados países del sur de hacer frente a las medidas necesarias para regularizar su balanza y la consiguiente reacción de los países acreedores del norte o la distinta percepción de las amenazas y riesgos de los países del norte ante la presión rusa o los del sur que deben lidiar con la presión inmigratoria y la expansión del terrorismo islámico. Por otro lado, el nexo transatlántico se desdibuja al orientar Estados Unidos sus prioridades hacia Asia o dar un giro su actual política exterior más pendiente del consumo interno de los mensajes que de sus aliados. A pesar de que Europa invierte una considerable cantidad de sus recursos en seguridad y defensa, sigue siendo incapaz de definir objetivos comunes claros en este ámbito y de generar la sinergia necesaria para alcanzarlos. Por otro lado, la cultura de cada estado miembro de la Unión Europea marca cuál es su aproximación a los distintos asuntos de política internacional, cómo  valora el empleo de la fuerza y el empleo de las Fuerzas Armadas como instrumento de seguridad.

Desde su fundación, la OTAN ha asumido el peso de la defensa colectiva de sus miembros, centrando sus esfuerzos en la defensa de Europa, y ha adaptado su concepto estratégico y sus estructuras a los sucesivos desafíos de seguridad y defensa. Por otro lado, la UE incluyó entre sus competencias el ámbito de la seguridad y defensa solo a partir del Tratado de Maastricht (1992), cuando se dio por concluida la Guerra Fría. En el Consejo Europeo de Helsinki de 1999 se inicia el desarrollo de una Política Exterior de Seguridad y Defensa (PESD),[1] concebida como un instrumento al servicio de la acción exterior de la Unión aunque declarando su vocación de construir, cuando las circunstancias lo permitan, una defensa común, asumiendo la defensa colectiva de sus Estados miembros.

Desde 1999, las relaciones UE-OTAN han estado inspiradas en el principio de complementariedad y en evitar duplicidades innecesarias, sin embargo, en la práctica, no se ha encontrado una solución plenamente satisfactoria que sea capaz de mantener la autonomía estratégica de ambas organizaciones, conseguir el suficiente consenso en todos los miembros, armonizar el desarrollo de capacidades de defensa en ambas organizaciones o lograr un reparto de cargas suficiente y equilibrado. Si siempre ha existido un debate entre la necesidad de contar con una defensa y seguridad europea autónoma o depender de la OTAN en esas funciones, así como en la relación entre estos dos entes, actualmente se dan determinadas circunstancias que requieren replantear la cuestión con la necesidad urgente de encontrar respuesta dadas las amenazas a las que se enfrenta Europa. La percepción más extendida es que la existencia de la OTAN limita o, al menos, condiciona el desarrollo de la PCSD, que es una dimensión fundamental para afrontar los desafíos actuales y para avanzar en la integración dentro de la Unión Europea.

Ante esta situación, surgen dudas sobre la viabilidad de la política Exterior y de Seguridad Común de la Unión y cómo se debe orientar la defensa de Europa ante las complejas amenazas a las que se enfrenta. Para tratar de esclarecer estas dudas, el objetivo de este trabajo es analizar la Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea y sus relaciones con la OTAN, para identificar si la UE debe o no asumir su propia defensa y ejercer su política exterior mediante el uso del instrumento militar y si se halla en condiciones de hacerlo de forma autónoma en caso de la reducción del apoyo estadounidense.

 

Evolución y situación actual

La Unión Europea (UE)

Para poder analizar la situación actual es necesario conocer cómo ha llegado el viejo continente a este punto en el que sigue sin tener claro qué seguridad quiere. Debe decirse que la inquietud por una defensa común ha existido siempre y ya en 1954, con el voto en contra de Francia se rechazó la creación de la Comunidad Europea de Defensa. La Unión eligió entonces una integración a través de la economía, confiando su defensa colectiva a la OTAN. Años más tarde, el primer paso importante se dio en el Tratado de Maastricht de 1992 cuando la UE institucionaliza como pilar intergubernamental la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

En este proceso pueden identificarse básicamente dos etapas, en una primera fase (1998-2008) se pone en marcha la PESD y la Unión comienza realmente a asumir su responsabilidad en el ámbito de la seguridad y defensa, concretándose esta tendencia con la definición y desarrollo de estructuras y de capacidades especificas europeas. En esta etapa se ponen en marcha las primeras operaciones militares de la UE con la Operación Concordia en Macedonia (2003). En una segunda etapa (desde 2008), el Tratado de Lisboa de 2009 tratará de impulsar el desarrollo de la PCSD, incorporando nuevos instrumentos de colaboración, como la cooperación estructurada permanente, y cláusulas, como la de defensa mutua o la de solidaridad entre estados. En todo este proceso ha sido fundamental la creación de estructuras especializadas, como la figura del Alto Representante, el formato de “Ministros de Defensa” en el Consejo de la Unión, la Agencia Europea de Defensa, y, en el ámbito estrictamente militar, el Comité Militar y el Estado Mayor de la UE. Igualmente, ante la necesidad de impulsar la generación conjunta de capacidades, se han puesto en marcha iniciativas como la de Pooling&Sharing, entre otras. Sin embargo, el estallido de la crisis económica y la situación política derivada de la adhesión de estados del Este han provocado un cierto estancamiento en las expectativas y el progreso de la PCSD.

En un intento de anticipar futuros desarrollos en este ámbito, el Consejo Europeo hizo un informe en el año 2010 sobre las perspectivas de la Europa del 2030; en ese informe se destaca la necesidad de que “los Estados miembros de la UE reconozcan que la seguridad interior está supeditada en gran medida a la consecución de un entorno exterior seguro” (Turk et al., 2016). Por fin, en 2016 la Alta Representante de la Unión Europea Federica Mogherini presentó a los presidentes y jefes de gobierno una estrategia de seguridad largamente esperada, con el título “Visión compartida, acción común: una Europa más fuerte” (UE, Estrategia Global, 2016). Esta estrategia se califica como global, no sólo porque identifica el mundo como escenario sino por las herramientas que pretende emplear. Afirma que, en el entorno de inestabilidad e inseguridad en que nos encontramos, la Unión debe actuar de forma coordinada para garantizar sus principios, intereses y prioridades. Por su parte, en marzo de 2017, la Comisión Europea presentó el Libro Blanco sobre el futuro de Europa, en el que se plantean cinco posibles escenarios sobre la evolución potencial de la UE y es sintomático que en ellos se planteen cuestiones de base sobre los objetivos de la Unión (EC, Libro Blanco, 2017). En estos escenarios, los temas de seguridad y defensa solamente se tratan de forma marginal y nunca como objetivos primordiales de la Unión. No obstante, la Comisión Europea se compromete a elaborar una serie de documentos de reflexión sobre temas de interés entre los que se incluye el futuro de la defensa europea. Se pretende que los documentos de reflexión ofrezcan ideas, propuestas, opciones o escenarios diversos para Europa en 2025, sin presentar decisiones definitivas en esta fase. Una vez más, los complejos mecanismos de la UE impiden marcar unos objetivos claros sobre los que alcanzar acuerdos. Por otro lado, la influencia de las políticas domésticas de distintos miembros, afectadas por crisis como la de los refugiados, repercuten generando una menor sintonía en Europa al percibirse distintas intensidades de intereses, perjudicando la ambición común de llegar a una mayor integración.

 

La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)

La OTAN no ha variado mucho en su concepto original que es la defensa colectiva, sin embargo, la evolución de la situación internacional ha obligado a la Alianza Atlántica a adaptarse a los cambios en su entorno estratégico. Tras el conflicto en la antigua Yugoslavia, se celebra en 1997 la Cumbre de Madrid en la que se plantearon una serie de reformas de las estructuras y de las políticas para responder a las nuevas circunstancias entre las que destaca la declaración de una “política de puertas abiertas” respecto a futuras adhesiones. Este proceso de evolución continuó en la Cumbre de Praga de 2002 en la que se decidió la ampliación de la Alianza a siete nuevos miembros elevando a 26 el número de aliados, culminando con la incorporación de Croacia y Albania en 2009, alcanzando así los 28 miembros actuales. Debe mencionarse que este proceso de ampliación ha sido percibido como una amenaza por Rusia, que ha visto como la Alianza llegaba hasta sus fronteras, dejándole sin el “colchón de seguridad” que tradicionalmente ha buscado.

Ya en la Cumbre de Lisboa de 2010 se adoptó el Nuevo Concepto Estratégico (NCE) en que la Alianza define cómo pretende enfrentarse a los nuevos retos del Siglo XXI. Desde entonces, las sucesivas cumbres han centrado sus esfuerzos en desarrollar este NCE. Los tres pilares de este Concepto son la defensa colectiva, la seguridad cooperativa y la gestión de crisis.

La ultima reestructuración de la Alianza en 2011 ha buscado simplificar la Estructura de Mandos dejando solo dos mandos estratégicos; El Allied Command Operations (ACO) y el Allied Command Transformation (ACT), el primero centrado en las operaciones actuales en los tres niveles y el segundo encargado de analizar el entorno y su evolución para proponer los cambios necesarios en la organización. Esta estructura le proporciona una capacidad de planeamiento y conducción de operaciones mientras busca adaptarse constantemente a los nuevos retos.

La Estructura de Fuerzas también se ha simplificado, organizándose en una serie de cuarteles generales y unidades puestas a disposición de la Alianza de forma temporal o permanente con unos niveles de disponibilidad adecuados a las amenazas identificadas. De esa forma las fuerzas se subdividen en Fuerzas de Alta Disponibilidad (HRF) capaces de desplegar en los primeros 90 días, y Fuerzas de Menos Disponibilidad o LRF, entre 90 y 180 días, que normalmente se emplearan para el sostenimiento de cuarteles generales ya desplegados.

Pero el elemento más ágil de la Alianza es la Fuerza de Respuesta (NRF), una fuerza conjunto combinada, tecnológicamente avanzada y dispuesta para ser desplegada donde sea necesario. Su misión es la de realizar una rápida demostración de fuerza o establecer la presencia de la OTAN en apoyo al Artículo 5 del tratado o en una operación de respuesta de crisis, así como actuar como catalizador de la transformación de la Alianza. Para alcanzar los objetivos de la organización para 2020, la Iniciativa de Fuerzas Conectadas (CFI) pretende generar un conjunto de fuerzas interoperables capaces de intervenir en cualquier entorno.

La Alianza ha buscado también en estos últimos años soluciones para mejorar su capacidad de generación de capacidades, promoviendo iniciativas como la Smart Defense, de forma que se busca que los aliados trabajen conjuntamente en el desarrollo, adquisición y mantenimiento de las capacidades necesarias, promoviendo sinergias entre naciones.

Tras el liderazgo de la Alianza de la misión de la International Security Assistance Force en Afganistán entre 2003 y 2014, que ha sido sin duda la operación más larga y compleja asumida por la OTAN llegando a disponer de más de 130.000 efectivos de 51 naciones (NATO Topics, 2016) sobre el terreno, en 2015 lanzó una nueva operación no de combate denominada Resolute Support y que pretende adiestrar y apoyar a las instituciones y fuerzas de seguridad afganas. Este compromiso con la nación afgana se ha visto reforzado con la decisión adoptada en mayo de 2016 de mantener ese apoyo para garantizar que esas instituciones sean autosuficientes.

 

Relaciones UE-OTAN

Si bien la cooperación entre la OTAN y la UE se había iniciado en el conflicto de los Balcanes, es la cumbre de Washington de 1999 y el Consejo Europeo de Niza del año 2000 donde se establecen las bases de la cooperación entre las ambas entidades, formalizándose esta asociación en la Declaración OTAN-Unión Europea sobre la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Profundizando en esta relación, los acuerdos Berlín Plus de marzo de 2003, desarrollaron esta cooperación en el ámbito de la gestión de crisis, permitiendo a la Alianza apoyar operaciones dirigidas por la UE en las que no participa la OTAN como tal (UE-OTAN, 2002).

Años más tarde, tras la presentación en 2016 de la Estrategia Global de la UE sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, ese mismo año en la cumbre de la OTAN de Varsovia, el presidente del Consejo Europeo, el presidente de la Comisión Europea y el Secretario General de la OTAN firmaron una declaración conjunta sobre la cooperación entre la UE y la OTAN con el objeto reforzar aún más la cooperación mutua. Inmediatamente, en noviembre de 2016, los ministros de exteriores y de defensa de la UE estudian el plan de aplicación en materia de seguridad y defensa en el marco de la Estrategia Global de la UE y el 30 de noviembre la Comisión Europea presenta el Plan de Acción de Defensa Europeo. En éste se busca ayudar a los estados miembros a realizar un gasto más eficiente en capacidades conjuntas de defensa, reforzar la seguridad de los ciudadanos europeos y fomentar una base industrial competitiva e innovadora. Continuando con el impulso a la cooperación, el 6 de diciembre se publicó un listado común de propuestas para aplicar la declaración conjunta UE-OTAN, refrendada inmediatamente por el Consejo Atlántico. En el punto 8 de este documento el Consejo subraya que “los Estados miembros tienen un conjunto único de fuerzas que pueden utilizar en distintos ámbitos. El desarrollo coherente de las capacidades de los Estados miembros a través de los procesos respectivos de la UE y la OTAN contribuirá a reforzar la capacidad potencialmente disponible para ambas organizaciones, reconociendo al mismo tiempo la diferencia de naturaleza y responsabilidades entre ambas” (Consejo Europeo, 2016). El 15 de diciembre de ese año, el Consejo Europeo reitera su adhesión a la Estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea, estudia el fortalecimiento de la cooperación de la UE en materia de seguridad exterior y defensa y debate tres prioridades: la Estrategia Global de la UE en materia de Seguridad y Defensa, el Plan de Acción Europeo de Defensa y la aplicación del conjunto común de propuestas consecutivas a la Declaración conjunta UE-OTAN. Dando cumplimiento a lo acordado en el consejo, el 24 de marzo de 2017 tiene lugar una reunión informal del Comité Político y de Seguridad y el Consejo del Atlántico Norte para tratar la cooperación entre la UE y la OTAN, en particular sobre la aplicación de la declaración común firmada en Varsovia. De todo este proceso se deduce la firme voluntad, tanto de la UE como de la OTAN por progresar en la asociación entre ambas organizaciones.

 

Conclusiones provisionales

Desde la firma del Tratado de Lisboa en 2009, la Política Común de Seguridad y Defensa ha avanzado de forma vacilante hacia la generación de una capacidad de defensa europea creíble. Las claves de esta arquitectura son el respeto a las circunstancias de cada estado miembro, desde la neutralidad de algunos hasta los compromisos con la Alianza de casi todos, buscando reducir distancia entre la seguridad interior y la exterior y dotarse de una capacidad militar adecuada que aproveche la especial relación con la OTAN sin estar condicionada por ella. Los intereses y valores que defienden ambas organizaciones son muy similares y las capacidades de los países comunes a ambas son únicas, poniéndose a disposición de una u otra según las circunstancias. Por ello, es fundamental para ambas entidades encontrar fórmulas para aprovechar las capacidades aportadas evitando duplicidades. Sin embargo, llama poderosamente la atención la falta de coherencia entre el discurso de la UE en el que proclama su firme intención de lograr una autonomía suficiente en el ámbito de la seguridad y la falta de progreso en los objetivos marcados en el Tratado de Lisboa.

Esta capacidad requiere un compromiso común difícil de alcanzar cuando en el aniversario de la Unión y, forzados por las circunstancias, los jefes de estado afirman en la declaración de Roma su intención de “actuar juntos, a diferentes ritmos e intensidad cuando sea necesario, pero moviéndonos en la misma dirección” (Declaración de Roma, 2017). Por otro lado, según el analista Félix Arteaga, el Brexit crea un “problema de credibilidad, capacidad y liderazgo en la seguridad y la defensa de la UE”. Sin embargo, considera que puede ser esta una oportunidad de acelerar el proceso de la PCSD notando que no será fácil ni rápido compensar la ausencia de un socio de tanto calado como el Reino Unido (Arteaga, 2016a). La salida de la UE del Reino Unido coincide además en el tiempo con la llegada a la presidencia de Estados Unidos de Donald Trump, más pendiente de la política doméstica estadounidense y claramente realista en el ámbito de las relaciones internacionales. Pero entre todos estos aspectos negativos, efectivamente se advierte una oportunidad, una vez que el Reino Unido ha dejado de ser un freno para el desarrollo de la PCSD.

Una de las ambiciones primigenias de la Unión Europea es la defensa común, si bien, es consciente del interés en confiar la defensa colectiva a la OTAN por el valor añadido del vínculo transatlántico. Estos dos objetivos se podrían lograr en caso de conseguir la UE un desarrollo pleno de las capacidades de seguridad y defensa que le permitirían actuar de forma autónoma. De esa forma las capacidades aportadas a la OTAN por cada uno de los países de la UE podrían ofertarse de forma colectiva como entidad de la UE, logrando ser un actor con personalidad propia. Para ello, la Unión necesita vencer las reticencias internas de muchos países a ceder aún más soberanía, desarrollar la PCSD de forma que abarque todo el espectro de operaciones y promover un difícil cambio en el Tratado del Atlántico Norte donde Reino Unido posiblemente será un difícil opositor.

La disminución de inversión en gastos de defensa de las últimas décadas ha comprometido la capacidad militar de la UE en su conjunto, mientras que el aumento de la inseguridad hace más evidentes las carencias. Joaquín Bordonado explica cómo estos recortes han afectado a la innovación y desarrollo en este ámbito mientras que los Estados Unidos a través de la Third Offset han tratado de compensar una menor cantidad de fuerzas con una mayor calidad tecnológica. Esta diferencia de criterio ha afectado a la interoperabilidad con la Alianza Atlántica (Bordonado, 2016).

Sin embargo, el gran problema de la UE es encontrar la coherencia interna necesaria para actuar de forma eficaz cuando es necesario. A pesar de contar desde hace tiempo con la herramienta de los "Battle Groups", no ha sido capaz de emplearlos aun cuando se han dado ocasiones para ello. Para ello es necesario alcanzar acuerdos para salvar las reticencias de algunas naciones para emplear sus fuerzas o encontrar procedimientos más claros y eficaces de reparto de los gastos asociados. En resumen, como ya se ha descrito previamente, la capacidad actual y futura de la UE en el ámbito de la seguridad y de la defensa está absolutamente condicionada por su capacidad de encontrar la coherencia política interna que impulse el acuerdo necesario en los ámbitos descritos.

 

Análisis comparado UE-OTAN

Consideraciones metodológicas

Tras la revisión de la situación actual y de cómo se ha llegado a ella, este estudio propone una pregunta como referencia y plantea una hipótesis y una serie de variables a analizar con la finalidad de llegar a una conclusión pertinente.

La pregunta a contestar sería: a partir de la situación actual, ¿cómo podría mejorarse la coherencia de la política de defensa y seguridad de la UE y alcanzar un mayor equilibrio en las relaciones con la OTAN?

La hipótesis inicial es que la OTAN cuenta con un objetivo claro, entendible y alcanzable mientras que en la UE el objetivo es demasiado ambicioso y poco claro y la falta de unidad de intereses entre los estados miembros dificulta que se pueda acometer una defensa común de forma eficaz. El vínculo transatlántico presente en la OTAN es otro de los aspectos de que carece la UE en cuanto a potencial militar y voluntad política que aporta a la organización.

La metodología que se propone es un análisis comparado de dos unidades: la UE y la OTAN, centrado en dos variables dependientes: la identidad y la capacidad, consideradas ambas en el contexto de la seguridad, defensa y fuerzas armadas. Cada una de estas variables dependientes será descrita a partir de varias variables independientes, que se analizarán para cada unidad de análisis. El cuadro siguiente resume la asignación de variables para este estudio.

Tabla 1

Fuente: elaboración propia

 

Variable identidad

La primera variable dependiente a analizar es la identidad de ambas organizaciones. Se entiende por “identidad” el conjunto de elementos que caracteriza la naturaleza y visión de cada organización en el contexto de la seguridad y defensa. Para definirla hay que recurrir a su marco institucional, a los fines y objetivos, y a las políticas y estrategias para alcanzarlos, junto con el nivel general de recursos económicos y apoyo social con el que se cuenta:

  • Objetivos de la organización. Los objetivos de la UE y de la OTAN difieren en su ámbito o espectro de interés. El Tratado de la Unión Europea, adoptado en Maastricht en 1992, y modificado por los tratados de Ámsterdam y Niza, describe como objetivos la búsqueda del progreso económico y social mediante la creación de un espacio sin fronteras, el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria. Todo ello mediante la creación de una ciudadanía europea, la cooperación judicial y policial y la definición de la identidad de la Unión en el ámbito internacional mediante la realización de una política común de seguridad y defensa (PCSD) enmarcada en una política exterior y de seguridad común (PESC) (UE, Tratado, 1992). En este contexto, el Tratado de la UE declara que se pretende avanzar hacia una política de defensa común que conducirá a una defensa común cuando así lo decida el Consejo Europeo.

Además, los objetivos de la Unión Europea pueden encontrarse también en distintos documentos a lo largo del tiempo. En estos momentos, es referencia obligada la Estrategia Global de Seguridad. Para justificar su necesidad, Federica Mogherini afirmó que “The purpose, even existence, of our Union is being questioned. Yet, our citizens and the world need a strong European Union like never before” (UE Estrategia Global, 2016), poniendo el acento en la obtención de una autonomía estratégica europea. Esta estrategia afirma basarse en los principios de la Unión, y define cinco prioridades en política exterior: la seguridad de la Unión, la resiliencia de los estados y de las sociedades en los estados al este y al sur, una aproximación integral a los conflictos, buscar la cooperación por regiones y promover el buen gobierno.

Por la otra parte, el Tratado de Washington de 4 de abril de 1949, texto jurídico fundacional de la Alianza Atlántica, nace con el objetivo claro de defender a los países de Europa de la influencia de la URSS. Desaparecida esta amenaza, el concepto estratégico de la OTAN de Lisboa de 2010 define como principales objetivos de la Alianza garantizar la estabilidad en la zona euroatlántica, servir como foro de consulta sobre cuestiones de seguridad, garantizar la contención y la protección frente a cualquier amenaza de agresión contra cualquiera de los miembros de la OTAN, contribuir a la prevención eficaz de los conflictos y participar activamente en la gestión de crisis y promover el desarrollo de una colaboración global, basada en la cooperación y el diálogo con otros países de la región euroatlántica.

De la comparación de los objetivos de ambas organizaciones se deduce que la PCSD es un instrumento al servicio de la acción exterior de la UE, que, a su vez, es una política que coopera en la consecución de los fines generales de la Unión y en la protección de los intereses comunes de sus miembros. En consecuencia, para la UE los aspectos relacionados con la seguridad y la defensa tienen un enfoque instrumental, mientras que garantizar la estabilidad y la seguridad de los países miembros es el objetivo central y prácticamente único de la Alianza. Una política exterior y de seguridad común implica alinear los intereses de los distintos países, encontrar dónde coinciden, cediendo donde no lo hacen y, sobre todo, manteniendo la coherencia entre los objetivos y las acciones, subordinando las políticas domésticas de cada estado al bien común que supone esa seguridad. Esto implica una cesión de influencia y de soberanía, sin la cual, es casi imposible alcanzar objetivos comunes (OTAN, Concepto Estratégico, 2010).

  • Miembros de la organización. Actualmente, la Alianza se compone de 28 estados; obviando los dos países norteamericanos, los restantes pertenecen a la UE, han pertenecido (Reino Unido), han solicitado su adhesión (Albania y Turquía) o mantienen unas estrechas relaciones con la Unión (Noruega e Islandia). Por su parte, casi todos los países de la UE pertenecen a la Alianza o tienen una especial relación con la misma. Así, Chipre ha solicitado su adhesión a la OTAN y Austria, Finlandia, Suecia, Irlanda y Malta pertenecen al programa Partnership for Peace.

La tabla 2 siguiente ilustra la situación de cada Estado en el conjunto de las dos organizaciones.

 

 

Tabla 2

Fuente: elaboración propia

En el ámbito europeo, ambas organizaciones están compuestas por prácticamente los mismos miembros y esto debería implicar unas mismas capacidades o un mismo nivel de implicación, sin embargo, la dinámica de estos mismos países es distinta dentro de estas dos organizaciones.

  • Estrategias de seguridad. El entorno de seguridad actual es un sistema complejo y adaptativo en constante cambio, donde es imposible diferenciar entre seguridad exterior e interior pues los problemas que plantea este entorno tienen interpretaciones y consecuencias tanto fuera como dentro de la Unión Europea. Tal como la UE lo describe, la misión de la PESC es mantener la paz y afianzar la seguridad internacional, fomentar la cooperación internacional y desarrollar y consolidar la democracia, el Estado de Derecho, el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. La Unión basa su estrategia de seguridad en la búsqueda de la estabilidad y en la prevención y gestión de conflictos. La PESC está concebida para resolver conflictos y fomentar el entendimiento internacional mediante la diplomacia, el comercio, la ayuda humanitaria, mientras que la seguridad y la defensa desempeñan un papel complementario. Su peso económico le confiere una gran influencia, siendo el primer bloque comercial, con la segunda divisa mundial. Por otro lado, mantiene asociaciones con los principales actores de la escena mundial, fomentando relaciones basadas en intereses y beneficios mutuos.

La nueva estrategia global de la UE se centra en mejorar la seguridad y en buscar una autonomía estratégica. Pero una cosa es la estrategia y otra su aplicación, y así, en noviembre de 2016, se presentó el plan de aplicación de la PCSD. Este plan pretende traducir la visión estratégica en términos operacionales. Para lograrlo, define tres finalidades prioritarias a las que puede contribuir cada misión de la PCSD: responder a los conflictos y las crisis exteriores, desarrollar las capacidades de los socios, y proteger a la Unión y sus ciudadanos. Para alcanzar los objetivos propuestos, el plan formula trece propuestas, que van desde la revisión anual del gasto en defensa, hasta la activación del mecanismo de la cooperación estructurada permanente (PESCO), previsto en el Tratado de Lisboa, para aquellos Estados miembros que deseen asumir un compromiso mayor en materia de defensa y seguridad.

En referencia a esta estrategia, Félix Arteaga opina que no ha podido llegar en peor momento y le augura un escaso éxito porque considera que no resuelve el problema del sistema europeo que “sigue fragmentado en varios subsistemas, intergubernamental, comunitario y nacional, con visiones, intereses y recursos que sólo se solapan parcialmente. Por eso es tan difícil controlar el paso desde las visiones a las estrategias y, de ahí, a las políticas” (Arteaga, 2016b).

De la situación actual, puede inferirse que la actual visión estratégica de la UE no contempla medidas concretas para avanzar hacia la definición de una política de defensa común, que solicite mayores compromisos e integración para los Estados miembros que los actuales de la PCSD.

Por su parte, la estrategia de la OTAN no es definir una política de defensa común sino armonizar, dentro del respeto a la soberanía de cada Estado y en el marco de una defensa colectiva, las políticas de defensa nacionales, incluyendo el planeamiento de la defensa, las contribuciones de cada nación, los aspectos doctrinales y la adquisición de recursos, para garantizar la máxima interoperabilidad de las capacidades y una distribución equilibrada de las cargas.

En el plano estratégico, es oportuno recordar con Díaz Toribio que, para orientar eficazmente la complementariedad y compatibilidad de las estrategias de organizaciones transnacionales, hay que tener claro los valores que las sustentan y las amenazas y riesgos a los que se enfrentan. En el caso de la UE y de la OTAN, se deben superar las diferencias ya que ambas organizaciones comparten valores y amenazas (Toribio, 2013).

  • Gastos en Defensa. Tal como describe el Balance Militar 2017, la percepción general de deterioro de las condiciones de seguridad y la mejora de la actividad económica en Europa han propiciado un ligero incremento en los gastos de defensa en los países europeos y Canadá (alrededor de un 3% en 2016 según fuentes de la OTAN). Según esta publicación, esta tendencia se mantendrá en el horizonte próximo teniendo en consideración los documentos económicos financieros publicados por distintos gobiernos. Sin embargo, el objetivo de inversión en defensa del 2% del Producto Interior Bruto acordado en 2014 parece todavía lejano, si bien la presión que está ejerciendo la nueva administración norteamericana puede influir para acercar el gasto a ese patrón. Otro elemento que esta publicación destaca, es la apreciable reducción del tamaño de las fuerzas armadas de países clave desde finales del siglo XX tras el final de la Guerra Fría y que ahora, en un entorno de seguridad más incierto, quizás convendría revisar (IISS, 2017).

Es interesante señalar que entre 2005 y 2015 la inversión en defensa en Europa decreció un 11% hasta alcanzar el menor tanto por ciento con respecto al producto interior bruto llegando a un 1.4% y que actualmente solo Estonia, Grecia, Polonia y Reino Unido llegan al 2% del PIB acordado en la Cumbre de Gales.

 

Gráfico 1. Presupuestos de defensa 2014/2015

 

Como ya se ha mencionado anteriormente, la mayoría de las naciones europeas pertenecen a las dos organizaciones, de forma que el estudio de las inversiones en defensa podría ser válido para ver si existe alguna diferencia sustancial en el ámbito económico. La situación con que nos encontramos es que, si sumamos la riqueza (expresada en función del PIB) de todos los países miembros, con excepción de los Estados Unidos, podemos comprobar que el resultado es mayor que la riqueza de este último pero, al mismo tiempo, todos esos países juntos invierten en defensa menos de la mitad que Estados Unidos. Esto se refleja en la disponibilidad de capacidades necesarias de forma que, actualmente, la OTAN depende excesivamente de las capacidades proporcionadas por los Estados Unidos, desde reabastecimiento aéreo hasta reconocimiento y vigilancia. Esta importante inversión económica que aportan los EEUU implica, por tanto, una diferencia sustancial entre la OTAN y la UE.

Además, el compromiso de los países miembros de la Alianza de dedicar el dos por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) a defensa, muestra no solo la voluntad de cada país por contribuir a los esfuerzos colectivos de defensa, sino que, además, tiene una importante repercusión en la percepción exterior de la credibilidad de la OTAN como organización político militar y aunque no garantiza la disponibilidad de todas las capacidades necesarias, es un claro indicador de la voluntad política y el compromiso de cada estado en la defensa común. Esta capacidad de concretar los compromisos en medidas prácticas es otra de las diferencias que se perciben entre las dos organizaciones.

  • Apoyo social. El apoyo de la opinión pública a ambas organizaciones se puede considerar similar. Determinados estudios identifican un mayor apoyo a la UE al percibir en la OTAN una cierta hegemonía occidental sobre el resto del mundo; sin embargo, estas corrientes de opinión no son homogéneas y difieren según los países. Es posible que la ampliación de la OTAN hacia los países del este de Europa haya generado reticencias, ya que, en algunos países, como Rusia, no se percibe a la OTAN simplemente como una organización defensiva, y se asocia a una manifestación del poder de los Estados Unidos. Este es un aspecto que la Alianza debe mejorar para asegurar su coherencia interna (Houzvickova, 2016).

En el caso particular de España, existe una escasa conciencia social sobre desafíos a la seguridad, que se debe, sobre todo, a la escasa cultura de seguridad y defensa. Se constata una cierta contradicción en la opinión pública española, pues, aunque en el último barómetro del CIS tan sólo un 1% de los encuestados consideran al terrorismo internacional como un problema para España, y tan sólo el 0,1% considera que le afecta directamente, encuestas como el Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE) constatan que los españoles son cada vez más conscientes de las amenazas internacionales para la seguridad nacional. Como afirma Barrantes, “mientras no se entiendan las amenazas externas para un país como España, tampoco se entenderá la pertinencia de pertenecer a una alianza político-militar como es la OTAN, ni las responsabilidades, deberes y valores que ello implica” (Barrantes, 2015).

En la sociedad europea, el sentimiento de patriotismo parece en declive mientras se instala una corriente pacifista que provoca desconfianza y renuencia al uso de la fuerza (de Yturriaga, 2015). Mientras tanto, la opinión pública europea “se ha acostumbrado a la tutela militar de los EEUU”, evitando asumir el coste y la responsabilidad de la seguridad de la Unión Europea. Para algunos analistas, el liderazgo franco británico sería el más capacitado para impulsar las políticas de seguridad y defensa dentro de la UE ya que la opinión pública alemana tradicionalmente es renuente o se opone a impulsar iniciativas militares en materia de seguridad internacional (Ballesteros, 2013).

Sin embargo, los resultados del Euro barómetro del Parlamento Europeo reflejan que la mayoría de los ciudadanos europeos encuestados querrían ver incrementada la implicación de la Unión en las distintas políticas comunes. El aspecto que más preocupa y que por tanto genera mayor consenso es la lucha contra el terrorismo y la radicalización, siendo relevante que aproximadamente dos tercios de la población es partidaria de una mayor implicación de la UE en asuntos de seguridad y defensa. Este apoyo tiene una distribución desigual entre los distintos países miembros, siendo menor en Dinamarca (40%), Suecia (52%), Alemania (55%) y el Reino Unido (56%), menos expuestos a amenazas exteriores.

Un aspecto que llama la atención en este estudio es su análisis sobre el conocimiento que tiene el ciudadano de la UE sobre la cláusula de ayuda mutua en seguridad y defensa, por la que un estado miembro está obligado a prestar apoyo a aquellos estados amenazados, ya que solo un 31% de los ciudadanos de la UE conocen este compromiso. Por otro lado, las encuestas muestran cómo el apoyo a un mayor esfuerzo en asuntos de seguridad y defensa es menor en ciudadanos menores de 24 años y mayores de 75.

Gráfico 2. Apoyo de la opinión pública a OTAN

Fuente: 2016 Global Attitudes Survey. PEW Research Center

Según se muestra en el gráfico anterior, en cuanto al apoyo de la opinión pública europea a la OTAN, una encuesta del de 2016 en 11 países de la Alianza muestra una media de un 57% de apoyo frente a un 27% de media desfavorable, si bien este apoyo está desigualmente repartido, siendo mayor en países como Holanda o Polonia, y claramente negativo en Grecia. En cuanto a la percepción de la OTAN en los Estados Unidos, este estudio lo cifra en torno al 66% (Cuddington, 2016).

 

Variable capacidad

La segunda variable dependiente que vamos a considerar en este estudio es la “capacidad”, entendida como el conjunto de recursos de todo tipo que permiten ejecutar las acciones necesarias para alcanzar los objetivos de la organización. Esta variable puede ser descrita con suficiente aproximación analizando el potencial de cada organización en cuanto a procedimientos para la toma de decisiones, estructuras de mando y de generación de fuerzas militares, programas para la adquisición y mantenimiento de capacidades de defensa, soporte tecnológico e industrial para desarrollar dichas capacidades y, finalmente, experiencia obtenida en las misiones y operaciones militares llevadas a cabo. Cada uno de estos aspectos será analizado seguidamente como una variable independiente:

  • Toma de decisiones. En cuanto a la estructura y procedimientos para la toma de decisiones en su nivel más alto, tanto la UE como la OTAN actúan de forma similar, ya que básicamente las grandes decisiones en materia de seguridad y defensa requieren consenso.

Por parte de la Unión, el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado o de Gobierno y cuenta con la asistencia de la Alta Representante, es el órgano superior que identifica los intereses estratégicos de la Unión y fija los objetivos y las líneas generales de actuación. Teniendo en cuenta estas directrices, el Consejo de la UE determina las medidas a adoptar para ponerlas en práctica. Estas decisiones exigen unanimidad, aunque algunos aspectos se pueden adoptar mediante una votación por mayoría cualificada. Para discutir sobre las cuestiones de política exterior, el Consejo de la UE se reúne una vez al mes en el formato de Ministros de Asuntos Exteriores (CAE), ayudando a fijar la postura de la Unión sobre las mismas. Cuando los asuntos que se van a tratar tienen implicaciones militares, el CAE se amplía con la participación de los Ministros de Defensa. El Parlamento Europeo tiene una labor de supervisión y control de todo este proceso, que puede de algún modo condicionar la toma de decisiones. El principal órgano decisorio de la OTAN es el Consejo del Atlántico Norte, donde las decisiones se toman también por consenso. El Consejo celebra reuniones a diferentes niveles y está presidido por el Secretario General de la OTAN, que contribuye a la consecución de ese consenso entre los países miembros en las cuestiones más importantes. Cada país miembro mantiene una delegación permanente en la sede política de la OTAN en Bruselas, encabezada por un embajador que actúa como representante de su gobierno en el proceso de consultas y toma de decisiones de la Alianza. Completan la estructura básica de la organización, el Comité de Defensa y la Secretaría General.

El Secretario General realiza en la Alianza una función similar a la que ejerce en la UE el Alto Representante. Sus funciones incluyen la presidencia del Consejo del Atlántico Norte, del Comité de Planes Defensa y del Grupo de Planes Nucleares. El Secretario General puede proponer temas para su análisis y decisión, y tiene autoridad para mediar en aquellos casos en que se requiera salvar discrepancias entre los estados miembros.

Como se puede observar no existen grandes diferencias de funcionamiento, si bien la Alianza, al centrarse exclusivamente en asuntos de seguridad y defensa, puede mostrar quizá una mayor capacidad de reacción. Las dificultades de la UE para alcanzar acuerdos que impliquen un cierto compromiso en materia de seguridad y defensa no parecen tener su origen en cuestiones de procedimiento, sino más bien en la complejidad para armonizar los intereses y objetivos nacionales y de la Unión.

  • Estructura de mando y fuerzas militares. En los niveles superiores de decisión de la UE, a semejanza de lo que ocurre en la OTAN, el enlace político-militar está a cargo del Comité Militar de la Unión Europea (EUMC) asesorado por el Estado Mayor de la Unión Europea (EUMS). El EUMC asesora, a su vez, al nivel político responsable del control de las operaciones y otras cuestiones de interés militar, que en la UE es el Comité Político y de Seguridad (PSC).

A diferencia de la OTAN, que cuenta con el Mando Aliado para las Operaciones (ACO, antes conocido como SHAPE), la UE no dispone de una estructura permanente responsable del mando y control en el nivel estratégico militar. Esta carencia obliga a determinar para cada operación militar liderada por la UE un Cuartel General Operacional (OHQ), que se elige entre diferentes opciones nacionales o solicitando el empleo de medios de la OTAN que no estén comprometidos en otras actividades. La ausencia de un OHQ permanente de la UE es una de las carencias de orden práctico más importantes que existe en estos momentos para que la Unión disponga de una auténtica autonomía estratégica.

La consecuencia es que la parte de planeamiento previo que corresponde al nivel estratégico militar ha de hacerse después de la designación del OHQ (con lo cual ya pierde su condición de previo, con evidente merma de la calidad y de la oportunidad temporal) o bien se debe ocupar de ella el EUMS como nivel superior (que debería, en cambio, supervisar ese planeamiento asesorar al EUMC). De esta forma, un mismo órgano debe realizar funciones en dos niveles de planeamiento.

Como consecuencia, todo el proceso de la decisión se alarga en exceso, lo cual resulta en mayores tiempos de respuesta a crisis y por tanto menor eficacia. Si queremos que efectivamente la UE pueda responder a las crisis de manera autónoma, es necesario conseguir un proceso de la decisión plenamente funcional, lo cual sólo se puede lograr dotándola de todos los elementos necesarios, de forma permanente. Por otro lado, y aun aceptando la conveniencia de mantener la gestión de crisis como un asunto de carácter eminentemente intergubernamental, la creación de un Cuartel General permanente de nivel estratégico militar contribuiría en sí misma a la profundización del carácter común de la PCSD. También podría favorecer, cuando se den las condiciones apropiadas, el paso a una organización de carácter más supranacional (Bordonado, 2016).

Los procesos de generación de fuerzas en ambas organizaciones dependen de la voluntad de los estados para aportar capacidades a las diferentes misiones. En este sentido, los sistemas de planeamiento de fuerzas de la UE y de la Alianza son similares. El planeamiento de fuerzas de la Unión se inicia con un documento en el que, analizando los escenarios de actuación de la Unión Europea, se relacionan las capacidades requeridas y el total de las fuerzas necesarias. Por su parte, la OTAN tiene un ya contrastado sistema de planeamiento que busca integrar el planeamiento de defensa nacional de los estados miembros con el específico de la Alianza.

Los 21 estados que pertenecen simultáneamente a ambas organizaciones se ven obligados a integrarse en dos estructuras distintas, entre las que deben distribuir sus esfuerzos y capacidades. Es obvio que las capacidades militares nacionales disponibles son las mismas e, independientemente de quien ejerza el liderazgo, no es posible duplicarlas. Por ello, desde su inicio, la cooperación entre la UE y la OTAN se ha guiado por el principio de transparencia, de forma que ambas organizaciones conocen qué fuerzas y capacidades tiene cada nación miembro a disposición de cada una (principio del ). Entre otras cuestiones, este principio ha motivado que la UE no disponga de una estructura militar permanente de mando y control, de la que sí dispone la OTAN, adaptada a las misiones identificadas por la Alianza.

La estructura militar de la OTAN es sencilla y eficaz. Está dirigida por el Comité Militar, que se halla bajo la autoridad del Consejo del Atlántico Norte, al que asesora en cuestiones militares.

La estructura de mando de la OTAN es la que coordina y dirige las operaciones, y está compuesta por varios cuarteles generales ubicados en diferentes países miembros.

  • Desarrollo de capacidades de defensa. La generación de capacidades militares, tanto para su empleo en la OTAN como en la UE, depende fundamentalmente de los programas de desarrollo de capacidades de los distintos gobiernos, de su implicación a través de sus presupuestos y de su apoyo a la industria de defensa. La diferencia más importante entre las capacidades globales de la OTAN y de la UE son las que aportan los EEUU y, tras el Brexit, el Reino Unido. En menor medida, hay que considerar las aportadas por Canadá y Turquía.

Dos hitos importantes en el desarrollo de capacidades de defensa de la UE han sido la aprobación del ECAP, un programa europeo de armamento y capacidades de defensa, y, más recientemente, el establecimiento de un vínculo entre la PCSD y las políticas de I+D de la Unión a raíz del Tratado de Lisboa. En 2016, el Plan de Acción Europeo de Defensa de la UE representa un nuevo impulso en esta materia, partiendo de la base de que una Europa más fuerte necesita la adquisición, desarrollo y mantenimiento conjuntos de todo el espectro de capacidades terrestres, marítimas, aéreas y del espacio y el ciberespacio. El plan reconoce que, aunque colectivamente Europa es el segundo mayor inversor de defensa del mundo, sin embargo presenta graves deficiencias en materia de capacidades militares debido a duplicidades, falta de interoperabilidad o carencias tecnológicas (UE, Defense Action Plan, 2016).

Es significativo el hecho de que, en general, los presupuestos de defensa europeos se han visto disminuidos por la reciente crisis mientras otros actores internacionales los han incrementado de manera muy notable. La UE reconoce que la falta de inversión continuada en defensa pone en peligro la capacidad tecnológica y afecta a su capacidad estratégica para actuar de forma autónoma en el ámbito de la seguridad.

Es precisamente la Agencia Europea de Defensa (EDA) quien tiene asignada la misión de impulsar las capacidades que los estados miembros necesitan para cumplir los compromisos de la PCSD. La EDA promueve y gestiona mecanismos de cooperación financiera e intercambio tecnológico entre los estados, que ayuden a desarrollar las capacidades necesarias sin interferir en las competencias de los estados en materia de defensa ni en las capacidades que pueda desarrollar la OTAN (Andrés Menárguez, 2009).

El contraste en este ámbito entre la OTAN y la UE es evidente: mientras en la cumbre del Consejo Europeo de diciembre de 2013 fue necesario llamar la atención sobre la necesidad de incrementar las inversiones en defensa para generar las capacidades requeridas por la UE, en la cumbre del Consejo del Atlántico Norte de 2014 esos mismos países se comprometieron a aumentar sus presupuestos de defensa y a generar las capacidades requeridas por la Alianza. Para aproximar los planteamientos de ambas organizaciones, en la cumbre de Varsovia de la OTAN de 2016 se identificaron una serie de áreas en las que se pretende hacer hincapié, tales como la amenaza hibrida y la mejora de la resiliencia, la ciberdefensa, la seguridad marítima y los ejercicios.

Por otro lado, hay que admitir que cada organización tiene su propio sistema de planeamiento, con hipótesis y escenarios distintos y, sobre todo, con distintos niveles de ambición y distribución de esfuerzos. A este respecto, a diferencia de la OTAN, la UE ha dado prioridad a la capacidad para generar una combinación eficaz de instrumentos de carácter civil y militar, de forma que se pueden abordar los retos con un enfoque integral (IEEE, 2010).Desde otras perspectivas, se considera que “los instrumentos disponibles también condicionan las funciones posibles”, y al no disponer la UE de los recursos militares que tiene la OTAN (aportados por su vínculo trasatlántico), sus misiones han tenido que ajustarse para actuar como potencia civil.

  • Base industrial y tecnológica de la Defensa. Una notable diferencia entre la UE y la Alianza es la capacidad de generación de capacidades de Estados Unidos, que aporta una base tecnológica e industrial firmemente apoyada por el gobierno, con políticas como la desarrollada por la Strategic Capabilities Office (SCO), que tiene como finalidad explorar y adoptar alternativas estratégicas eficientes para conformar y contrarrestar las amenazas emergentes, combinando innovación en capacidades con nuevos conceptos de empleo y gestión de la información. Otro ejemplo es la gestión de la agencia Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) que busca transformar nuevas ideas y conceptos en nuevas capacidades, trabajando con equipos innovadores de todos los ámbitos (DOD, 2016), y cuyo presupuesto para el año 2017 es de más de 2.973 millones de dólares.

Consciente de esta carencia, la UE está volcando su esfuerzo en crear esta base tecnológica e industrial de la defensa. En este contexto, en noviembre de 2016 la Comisión Europea presentó el Plan de Acción Europeo de Defensa, para garantizar que esta base pueda satisfacer las necesidades actuales y futuras de la Unión, mejorando así su autonomía estratégica. Este Plan contempla la creación de un Fondo Europeo de Defensa para apoyar la inversión en investigación y desarrollo de tecnologías en este ámbito. La Comisión ya ha ofrecido 25 millones de euros como parte del presupuesto de la UE para 2017, y espera que esta asignación presupuestaria pueda aumentar hasta un total de 90 millones de euros de aquí a 2020. En el marco financiero plurianual de la UE para después de 2020, la Comisión tiene previsto proponer un programa específico de investigación en defensa con un importe estimado de 500 millones de euros al año.

Se pretende dotar también a los estados miembros de una herramienta financiera para que puedan adquirir conjuntamente determinados equipos. Se espera que con este fin se puedan movilizar unos 5.000 millones de euros anuales. Sin embargo, estas cifras apenas se acercan a la inversión estadounidense, que en 2015 invirtió más de 63.000 millones de dólares en investigación y desarrollo para las Fuerzas Armadas (Gould & Bender, 2015).

  • Misiones y operaciones realizadas. Desde las primeras misiones en los Balcanes, hace ya 25 años, la Alianza ha demostrado una capacidad única para llevar a cabo operaciones de gran complejidad, reaccionando con agilidad y proyectando fuerzas a gran distancia de Europa cuando ha sido necesario. Los tipos de operaciones desarrolladas han cubierto todo el espectro posible, demostrando también su capacidad para trabajar con otras entidades y organizaciones o para implementar nuevos procedimientos, como el empleo de las Unidades Especiales Multinacionales en Bosnia o Kosovo, compuestas por elementos de policía de adscripción militar, o la creación de los Provincial Reconstruction Teams (PRT) en Afganistán.

Sin embargo, estas operaciones no han estado exentas de dificultades y carencias, tales como la imposibilidad de generar determinadas capacidades militares necesarias, la dificultad para aportar capacidades no militares que apuntalaran la estabilidad, o la imposición de nacionales que condicionan y limitan la acción de los comandantes sobre el terreno. Según analistas como Ruiz Palmer, la efectividad de las operaciones de la OTAN se vería muy beneficiada por una aproximación política más amplia, no tan basada en el empleo de la herramienta militar (Ruiz Palmer, 2012).

Por su parte, las operaciones de la Unión Europea se han circunscrito esencialmente al ámbito de la gestión de crisis, lanzando desde 2003 más de una treintena de operaciones militares y misiones civiles con objetivos diversos. Estas experiencias han puesto de manifiesto cierta ventaja de la UE respecto a la OTAN, ya que la UE puede movilizar, junto al componente militar, recursos civiles de todo tipo: policial, jurídico, económico-administrativo, de protección civil o de asistencia humanitaria.

La UE es más capaz de afrontar de forma global determinados riesgos o amenazas, respondiendo con todos los instrumentos de poder posibles. Las tareas asumidas por las operaciones de la Unión se han centrado en los ámbitos de la reconstrucción, la consolidación de la paz y la estabilización post-conflicto, el entrenamiento de fuerzas, la reforma del sector de la seguridad, la supervisión de acuerdos de paz o la lucha contra la piratería. Se pueden calificar de operaciones importantes por su carácter simbólico, pero con un nivel de ambición limitado que, si bien constituye un éxito con respecto a la inactividad de épocas pasadas, refleja las limitaciones de las capacidades militares a disposición de la PCSD.

Algunos analistas apuntan la necesidad de mejorar la sinergia entre la UE y la OTAN en situaciones como la planteada por el conflicto en Libia. En esta situación, Estados Unidos no quiso abrir otro frente en un país musulmán y entendió que lo que estaba sucediendo en Libia era un problema que interesaba fundamentalmente a los europeos, por lo que a ellos correspondía llevar el peso de la operación. Sin embargo, la UE no contó con la voluntad y las capacidades necesarias para actuar de forma autónoma, por lo que la OTAN siguió siendo la única organización capaz de asumir el reto, si bien con mínima participación americana. Estados Unidos tomó una postura clara en este conflicto y que posiblemente se repita en un futuro próximo: comportarse como cualquier otro aliado, planteando el dilema de que la OTAN tendrá que ser más europea si quiere asegurar su continuidad (García, 2016).

 

Conclusiones

El 25 de marzo de 2017 los jefes de Estado de la Unión Europea (UE), salvo Reino Unido, se reunieron en Roma con motivo del LX aniversario de los Tratados de Roma de 1957 en un intento de reflexionar sobre el estado de la Unión Europea y enviar un mensaje de unidad ante los urgentes y difíciles retos a los que se enfrenta. El mensaje lanzado ha sido básicamente que, a pesar de la crisis de credibilidad a la que se enfrenta la unión, el concepto de la misma y el modelo económico siguen siendo un proyecto viable y atractivo.

La nueva estrategia de la UE busca una autonomía estratégica sin cuestionar el papel principal de la OTAN en la defensa colectiva, buscando la cooperación entre ambas organizaciones ya que Europa no puede depender exclusivamente de un aliado como Estados Unidos, con quien comparte valores e intereses, pero con el que compite en determinados ámbitos. Por otro lado, cada vez de forma más clara Estados Unidos está mandando el mensaje de que no quiere seguir llevando el peso de la seguridad de una Europa rica que no quiere asumir su parte de la responsabilidad en ese ámbito. Si Europa no asume su responsabilidad, posiblemente esta alianza dejará de existir.

La primera diferencia entre ambas organizaciones es que mientras los objetivos de la UE son más amplios y difusos, el objetivo de la OTAN es claro, sencillo y muy fácil de entender por lo que tiene una mayor capacidad de encontrar consensos y compromisos. «Si me atacan, los demás me ayudan», es un concepto mucho más fácil de vender que, por ejemplo, la necesidad de desplegar fuerzas en África para generar estabilidad.

Si lo que la poco cohesionada Europa quiere es un ente que le proporcione seguridad, la OTAN es lo más adecuado. Si Europa quiere un instrumento para ejercer su política y defender sus intereses, necesita dotarse de esa herramienta que siempre estará condicionada por la búsqueda de esa coherencia interna. Aquí está la clave de la diferente percepción entre la OTAN y la UE; la ambición en cuanto a los objetivos a alcanzar. La primera prioridad que se esboza en el plan de aplicación del Concepto Estratégico es la de responder a los conflictos y las crisis exteriores y para conseguir este objetivo es necesario alinear las voluntades de los miembros de la UE en temas muy polémicos y que les afectan de forma diferente. Por su lado la OTAN no necesita esa coherencia porque se limita a buscar la seguridad inmediata de sus miembros, algo en lo que todos estarán siempre de acuerdo, aunque puedan variar las aproximaciones al problema concreto. Es una cuestión de identidad. Si Europa quiere afirmarse como el actor internacional que es, necesita primero encontrar una coherencia interna que le permita definir una postura común. De nada sirve dotarse de una herramienta de seguridad y defensa si la cabeza es una hidra de 25 cabezas incapaz de tomar las decisiones adecuadas. Por otro lado, todos los acuerdos alcanzados en 2016 y 2017 en materia de seguridad y defensa llevan a reforzar aún más la necesaria cooperación mutua entre ambas organizaciones, conscientes de la necesidad de encontrar la necesaria sinergia ya que los retos que afrontan son los mismos.

El Reino Unido siempre ha sido el principal valedor de la OTAN como única estructura de seguridad y defensa que necesita Europa y, precisamente su salida de la Unión, ha creado la percepción de que sin el veto de Londres sería posible avanzar por fin en este campo. La intención expresada por la UE es avanzar en tres líneas de esfuerzo: la búsqueda de una estrategia global de defensa común, el apoyo a la industria del sector y la cooperación con la OTAN. Abogando por la coexistencia y complementariedad de las dos estructuras, Mogherini afirma que “no significa un ejército europeo, significa más cooperación para tener una defensa europea más eficiente, en plena complementariedad con la OTAN (Serbeto, 2016).

En cuanto a la estructura política de toma de decisiones ambas organizaciones son similares, aunque la UE presenta un nivel mayor de complejidad al ser una estructura que abarca prácticamente todos los ámbitos y las decisiones adoptadas tienen repercusiones de todo tipo. Sin duda la principal diferencia entre la Alianza y la UE en este aspecto es que, en la Unión, la política de seguridad es solo una parte de la “Gran Política” europea mientras que en la Alianza los temas de seguridad no tienen que luchar por la prioridad frente a otros aspectos.

La Unión Europea es consciente de la necesidad de incrementar los presupuestos anuales de defensa para dotarse de la capacidad necesaria pero no parece ser su prioridad más urgente. Sin embargo, la Alianza, más centrada en el ámbito de la seguridad, previene a los países con más fuerza sobre la necesidad de mejorar la inversión. La llegada a la presidencia de Donald Trump, más pendiente de satisfacer a sus votantes que del efecto que sus afirmaciones pueden tener en el escenario internacional, ha causado bastante revuelo en Europa donde se refuerzan las tesis de una seguridad europea independiente del vínculo transatlántico. Pero es necesario matizar que el presidente norteamericano solo está pidiendo a sus aliados que cumplan con el compromiso adquirido de invertir en defensa el 2 % del PIB. Tiene que ser el socio no europeo el que le recuerde a Europa que la defensa tiene un coste, algo que pocos reconocen y que sólo recuerdan cuando falta (Trump, 2017).

Analizando el apoyo de la opinión pública que reciben estas organizaciones, debe decirse que es muy similar y que está muy condicionado por la situación y circunstancias de cada país y como ese país percibe determinadas amenazas. El factor que sí diferencia el apoyo de la opinión pública es el objetivo que se pretende alcanzar en cada caso. La defensa común de Europa frente a amenazas externas es un valor bien definido y universal que todos los ciudadanos entienden. Las discrepancias aparecen cuando se trata de apoyar o no, la acción exterior de Europa para proteger sus intereses.

Una de las mayores diferencias entre la Unión y la OTAN es la de los planes de desarrollo de capacidades, condicionados en Europa por la falta de inversión y la deficiente planificación. Por otro lado, los estados miembros de una y otra organización son prácticamente los mismos, por lo que lo lógico sería que existiera una adecuada coordinación, sin embargo, David Menárguez apunta que “si bien existe intención política de un desarrollo coordinado de capacidades entre la OTAN y la Unión Europea, con la idea de no duplicar esfuerzos, esta coordinación no llega a ser todo lo efectiva que cabe esperar, y cada una planea para solventar sus carencias de forma unilateral”. Por lo que termina argumentando que siendo, en teoría, complementarias en el desarrollo de capacidades, estas dos organizaciones en realidad duplican esfuerzos, compitiendo por tanto por ellos.

En cuanto a la base industrial y tecnológica que sostiene a estas organizaciones, debe decirse que siendo Europa la segunda economía del planeta, ni se acerca remotamente a la inversión que Estados Unidos realiza en innovación y desarrollo de capacidades. La diferencia estriba en que EEUU compite en el escenario internacional con otros adversarios por la hegemonía mundial y se ve obligado a buscar esa vanguardia tecnológica como herramienta de competitividad. Sin embargo, Europa no tiene esa ambición, y eso se refleja en la inversión en este ámbito.

Tras el análisis de las operaciones, las misiones realizadas por la Alianza, demuestran su madurez en cuanto a estructura y capacidad, pero subsisten determinadas carencias. La Unión Europea, aunque no puede competir en lo que se refiere a la generación de capacidades militares, es capaz de generar capacidades civiles muy interesantes y de movilizar importantes elementos políticos, diplomáticos, etc. Tras la comparación de ambas organizaciones en este ámbito y dado en complejo entorno mundial de seguridad, sólo la búsqueda de la sinergia y la complementariedad puede ser fructífero, sin que sea posible determinar qué organización puede prevalecer sobre otra, ya que el espectro de las operaciones es amplísimo y los instrumentos de poder necesarios en cada caso también.

Muchos analistas apuntan cómo el Brexit puede ser una gran oportunidad para Europa. El gran reto inicial de afrontar la salida de un miembro de peso como el Reino Unido ha sido respondido con más integración precisamente en el campo donde el Reino Unido siempre había puesto más obstáculos, la seguridad y la defensa.

En cuanto a las propuestas concretas a corto y medio plazo para que la UE sea capaz de disponer de cierta autonomía estratégica, se podría mencionar la necesidad de dotar a la Unión de una capacidad de planificación y de conducción de operaciones propias y la necesidad de disponer de fuerzas que pueda activar sin las restricciones políticas y financieras que han dificultado su actuación hasta el momento (García, 2016).En cierto modo, la reciente creación de la Capacidad de Planeamiento y Conducción Militar (MPCC) para las misiones no ejecutivas de la UE, representa un compromiso inicial para avanzar en este campo.

Finalmente, y como resumen de lo anterior, se puede concluir que lo que le falta a la Unión Europea para tener el potencial de la OTAN, es una coherencia interna que le permita definir objetivos más claros en el ámbito de la defensa. Hace falta que los estados miembros de la Unión se convenzan de la necesidad de actuar como un grupo cohesionado, a pesar de las diferentes percepciones de amenaza y solo con una clara determinación de avanzar en la política de seguridad y defensa común, se podrá mejorar en aquellas carencias que presenta la UE como son, la simplificación de las estructuras, el impulso de la base industrial, el incremento de la inversión o las mejoras en los sistemas de planeamiento y conducción de las operaciones.

 

Margarita Pardo de Santayana Galbis es Comandante de Artillería del Ejército de Tierra, España.

 

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[1] Denominada Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) desde 2009.

 

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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