Mercadear con Arabia Saudí: algunos datos y un Consejo

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La polémica provocada por la decisión de la ministra de Defensa de revocar un contrato de armamento con Arabia Saudí, posteriormente convertida en simple “declaración de intenciones”, ha reavivado el acalorado debate existente en España desde hace años acerca de la naturaleza de las relaciones con el país árabe. El viraje gubernamental sorprende observando la improvisación con la que se ha gestionado la crisis, también perceptible en las tensiones interdepartamentales suscitadas, como si las consecuencias de la postura inicial no fueran en absoluto previsibles. Por ello, y aunque son muchas las aristas de unas relaciones no siempre fáciles, este artículo se detiene sólo en algunos de los aspectos clave de este proceso de toma de decisiones.

En primer lugar, se pueden calcular varios datos para dimensionar la relación comercial de defensa entre España y Arabia Saudí para el período 2008-2016, así como estimar la posición de cada Estado, a partir de la información ofrecida por la Secretaría de Estado de Comercio de España. En la actualidad, Arabia Saudí es el cuarto cliente extranjero por volumen de negocio (considerando el total de dicho período), después de Reino Unido, Alemania y Australia. No obstante, examinándolo año por año se aprecia que éste no fue importante (61º cliente en 2008) hasta el año 2013, cuando empieza a escalar posiciones; 2015 fue el ejercicio más notable por la venta de tres aviones con capacidad de reabastecimiento en vuelo. No obstante, en ese mismo período los socios y aliados de la Unión Europea y la OTAN, junto con Suiza, Australia y Nueva Zelanda, representaron en torno al 65% del total de exportaciones; los datos preliminares de 2017 suben ese porcentaje por encima del 75%. Por otro lado, las exportaciones a los países latinoamericanos (algún comentario merecería Venezuela, sin duda) suponen más o menos el 12% del total. Por tanto, las exportaciones a países del resto del mundo, donde se incluye Arabia Saudí, constituirían un cuarto del total de ventas. Esto refleja que el mayor volumen de negocio para la industria de defensa española se desarrolla con los socios europeos y transatlánticos, en buena medida por la participación española en proyectos europeos, como el caza Eurofighter, el avión de transporte A-400M o los helicópteros NH-90 y Tigre. Aparte de éstos, se trata de un negocio muy fragmentado y sin contratos de grandes cifras, lo que repercute negativamente en la fuerza de la industria española y subraya la importancia del contrato saudí.

¿Y qué ocurre si se analiza a la inversa esta relación para saber qué representa España en el total de importaciones del país árabe? A partir de los datos disponibles en el Stockholm International Peace Research Institue (SIPRI), el gráfico recoge los diez principales suministradores entre los años 2008 y 2017. Se observa que Estados Unidos, sobre todo, y Reino Unido tienen una posición de preminencia en el mercado. Muy atrás se encuentran los otros ocho países, que representan en conjunto un 15% del volumen de importaciones en material de defensa. España representa un 3% del total, aunque con mayor peso del último lustro como se ha señalado, distribuido entre equipos, aeronaves y armamento.

La conclusión que se extrae es que hay un desequilibrio en la relación comercial. Podría afirmarse que España necesita mucho más al mercado saudí que lo que este país necesita a España para sostener su capacidad bélica. El material armamentístico que se iba a entregar (400 bombas BPG-2000, de desarrollo nacional fabricadas por la empresa Expal a partir de un modelo estadounidense) no supone un volumen significativo; es decir, que las corbetas que se planean construir (dedicadas principalmente a la defensa de las aguas territoriales y la zona económica exclusiva, y que estarían finalizadas a principios de la próxima década) implican una carga muy superior cuantitativa y cualitativamente. Así, este análisis manifiesta la posición de debilidad de España frente a una eventual reorientación de la política comercial de material de defensa y, por tanto, más susceptible ante una demostración de fuerza (negociadora) de Arabia Saudí. Igualmente, ayuda a entender por qué aquellos otros países que han anunciado paralizaciones en sus relaciones comerciales con la monarquía árabe se encontraban en una posición más cómoda, al tener menor volumen de negocio y ningún contrato de tal nivel y envergadura.

Hay un segundo factor que podría haberse considerado en la toma de la decisión, como es la situación de la propia empresa pública. No sólo en términos de trabajo, sino también de la misma supervivencia de Navantia. En un momento de reconfiguración de la industria de defensa europea,  los “campeones nacionales” buscan ganar posiciones para poder competir en un mercado internacional global muy agresivo (y, hasta cierto punto, limitado), por lo que este tipo de contratos tienen asimismo un componente “publicitario” de cara a futuros acuerdos. En cuanto que el mercado nacional no es suficiente, considerando las dimensiones de las Fuerzas Armadas y el gasto de defensa español, se ha de salir fuera a buscar nuevos clientes; algo nada sencillo, como ejemplifica el contrato de 22.000 millones de euros adjudicado finalmente a la británica BAE Systems y por el que también competía Navantia. Con el programa de nuevos submarinos S80 en punto crítico final y con el programa de las fragatas F110 en ciernes, parece que no se sopesaron los posibles efectos comerciales negativos provocados por la percepción de los mercados internacionales de que contratos de tamaña magnitud están sujetos a vaivenes políticos. Que no se considerasen todas estas posibles variables al tomar esta decisión, debilidades estructurales en determinados casos, resulta ciertamente llamativo.

De esta crisis también se extraen algunas lecciones que podrían facilitar el corregir algunos de los déficits detectados. Por una parte, vuelve a manifestarse que España adolece de un sistema de control y verificación ex post de las ventas de materiales de defensa y doble uso, una preocupación de cada vez más países. No ha trascendido qué información nueva llevó a revocar el contrato en virtud de la Ley 53/2007 sobre el control del comercio exterior en esta materia. En ese caso, si es que no se tratara de un simple gesto simbólico, no se comprende por qué no se han visto afectados otros contratos en vigor. Ante esta situación de verdadero desconcierto, hay que saludar como positiva la decisión de la Secretaría de Estado de Comercio de poner en marcha mecanismos de control a tal fin, una tarea que recaería en la Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso (JIMDDU).

Por otra, es obvio que la junta interministerial Defensa, Exteriores, Industria e Interior constituida para resolver la papeleta es una resolución ad hoc y puramente temporal. La descoordinación entre ministerios evidencia la necesidad de cambiar la gobernanza de la acción exterior, al menos en lo que respecta a la seguridad nacional. En los últimos años se han creado nuevos organismos, como el Departamento de Seguridad Nacional y el Consejo de Seguridad Nacional, y se han adoptado otras medidas político-burocráticas para tratar de avanzar en el liderazgo presidencial de esta área. El Consejo está llamado a adoptar este rol y a mejorar la coordinación de decisiones de este tipo, de profundo calado estratégico y con implicaciones para varios departamentos. Acaso sea el momento de insistir en la necesidad de desarrollar figuras como la del consejero de seguridad nacional, olvidadas hasta ahora por cuestiones políticas e inercias institucionales, donde se aúnen la dimensión técnica con la política y estratégica.

La decisión de rescindir o paralizar un contrato por las razones que se arguyeren es completamente legítima para cualquier gobierno, asumiendo las consecuencias que de ello se derivase. Resulta quizá más preocupante advertir que la descoordinación interdepartamental y la improvisación sean la manera de tomar decisiones en temas tan sensibles como el analizado. Los déficits estructurales advertidos son el síntoma de una gestión pública que necesita nuevas formas de planificar, decidir y gestionar.

*Artículo previamente publicado en Agenda Pública.

Alberto Bueno es investigador predoctoral FPU en el Departamento de Ciencia Política y miembro del Grupo de Estudios en Seguridad Internacional de la Universidad de Granada.