A la búsqueda de una doctrina española sobre Reforma del Sector de Seguridad: estado de la cuestión

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Análisis GESI, 23/2018

Resumen: Tanto en términos cuantitativos como cualitativos la Reforma del Sector de Seguridad se ha convertido en un enfoque prioritario en la acción exterior y de defensa española, tal y como atestiguan las misiones internacionales de las Fuerzas Armadas.

Si bien, estas intervenciones se han materializado sin contar con una línea política-estratégica definida ni con una doctrina que enmarque este trabajo. Por tanto, este análisis examina las aproximaciones realizadas por las principales organizaciones internacionales, así como los propios trabajos elaborados en España.

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Introducción

El concepto de Reforma del Sector de Seguridad (RSS, en adelante) se ha consolidado como uno de los ámbitos de trabajo de mayor crecimiento en los últimos años. Esto se debe a que muchas organizaciones internacionales y Estados lo han situado como un enfoque prioritario para contribuir a una paz sostenible y a mejorar las condiciones de seguridad y desarrollo en países frágiles, con instituciones débiles o en escenarios de posconflicto. En palabras de un alto responsable de Naciones Unidas, “la reforma del sector de seguridad es clave para mantener la paz”.

La RSS recoge en buena medida el legado de otros conceptos desarrollados por la comunidad internacional, específicamente en el sistema de Naciones Unidas, como la prevención de conflictos, la consolidación de la paz, la responsabilidad de prevenir o la responsabilidad de reconstruir. Si bien, la RSS supone una superación de los mismos (sin sustituirlos) al tratar de conjugar explícitamente la seguridad con el desarrollo, esto es, adoptando el concepto de seguridad humana como eje vertebrador de su acción.

Esta realidad se ha visto plasmada en multitud de documentos jurídico-políticos que determinan la acción de dichos actores. Así, busca generar procesos de buena gobernanza y fortalecer el Estado de Derecho a través de la reforma de los distintos sectores de seguridad (defensa, policía, justicia, penal, etc.) y diferentes dimensiones (política, institucional, económica y social). No hay un único modelo de reforma, pero sí se sostiene sobre unas bases comunes: la integración en el proceso gobernanza del país beneficiario para fortalecer el liderazgo nacional; una concepción multidisciplinar y multisectorial de la intervención en curso; y el establecimiento de un sistema de seguridad basado en el respecto de los derechos humanos y el cumplimiento de las normas democráticas. Así, con la RSS se pretende mejorar las capacidades del Estado receptor para que pueda garantizar su propia soberanía y enfrentar los riesgos y amenazas que le afecten. De esta manera se quiere contribuir a la seguridad y estabilidad internacional con una política preventiva, proactiva y de soluciones en origen. En palabras de Van Veen, la RSS busca un equilibrio “between short-term security- and long-term governance improvements; between operational work and political strategy; and between achieving results and working adaptively”.

El atractivo de esta aproximación ha motivado que diversas organizaciones internacionales pongan en marcha misiones bajo estas coordenadas. Asimismo, los ejércitos occidentales  (principalmente) desarrollan con mayor frecuencia este tipo de misiones hasta el punto de plantearse cambios orgánicos. Por ejemplo, el US Army ha puesto en marcha seis Brigadas de Security Force Assistance (SFABs) y estaría planeando ampliarla hasta dos divisiones y cuerpos. Esta innovación está motivada, entre otras razones, por lo el incremento sustancial en el número de misiones de construcción de ejércitos.

Con respecto a España, se aprecia una apuesta clara por este modelo para su acción exterior y, en particular, en su política de Defensa. En la actualidad tiene desplegadas seis misiones con estas características del total de dieciséis en marcha. Igualmente, las misiones de Diplomacia de Defensa comparten elementos similares en las actividades a ejecutar. Se trata de las misiones, según fuentes del Ministerio de Defensa, en República Centroafricana, Somalia, Mali, Irak, Afganistán y Bosnia-Herzegovina, en cuanto a las primeras; y Cabo Verde, Mauritania, Senegal, Túnez y en el Golfo de Guinea, respecto a las segundas. Sin embargo, es interesante observar que España no cuenta con una normativa específica sobre RSS ni posee un concepto propio que encuadre la intervención de las Fuerzas Armadas en este tipo de misiones. Sus referencias dirigidas a este respecto se hallan dispersas en diferentes documentos legales o de nivel político. Todo ello sin perjuicio de la consideración de varias obras publicadas por sendos centros de pensamiento españoles al respecto.

Por tanto, este análisis realiza una aproximación a cómo las principales organizaciones internacionales (ONU, UE, OTAN, OSCE y OCDE) y, en particular, España enfocan esta política pública. Con este objetivo se presentan de forma resumida la experiencia de las primeras y se detalla sobre la práctica española. No pretende realizar una revisión exhaustiva de todos ellos, sino estudiar de manera exploratoria este ámbito con el fin de conocer el estado de la cuestión. Para ello, en primer lugar se revisan las principales aportaciones de los referidos organismos a la cuestión. En segudno, se explica la aproximación española al concepto. A continuación se finaliza con varias conclusiones.

 

La RSS en las organizaciones internacionales

La Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Unión Europea (UE), la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) son las principales organizaciones con implicaciones en el ámbito de la seguridad y la defensa en las que participa España y, por tanto, con interés por y para la RSS, razón por la que son aquí objeto de examen. Se analiza también la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) dado que, si bien no es una organización de seguridad stricto sensu, ha desarrollado uno de los manuales de referencia en este campo. Este apartado se dedica a presentar de manera sintética sus diferentes perspectivas y trabajos.

 

ONU

Esta organización ha incorporado paulatinamente la RSS a su acervo. Este lento avance puede tener su origen en dos causas: por un lado, que no fuera hasta principios de los años noventa cuando la ONU incorporara el paradigma seguridad-desarrollo y comenzara a ganar mayor tracción el planteamiento CIMIC (cooperación civil-militar, en inglés) en las intervenciones. Se pasó desde la gestión de los “asuntos civiles”, donde se ejercía la autoridad territorial y se tenía obligación de proveer todos los medios al país objeto de la intervención, al moderno CIMIC, donde además se trabaja para reinstaurar un gobierno legítimo propio. Asimismo, la seguridad amplió sus límites para salir del ámbito estrictamente militar. Por otro, la mayor parte de las actuaciones de la ONU han tenido un carácter más reactivo y correctivo que preventivo, en buena medida por la complejidad y dilación de los procesos de toma de decisiones de su Consejo de Seguridad.

Buen ejemplo de la asunción de esta materia de trabajo es la Resolución 2151, de 28 de abril de 2014, del Consejo de Seguridad sobre “Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Reforma del sector de la seguridad: retos y oportunidades”. En ella se reafirma que la RSS es esencial para fortalecer las instituciones del Estado de Derecho y alienta a los Estados miembros a definir su propio concepto nacional. Esta resolución se encuentra respaldada por sendos informes del Secretario General, donde se relaciona estrechamente la RSS con la seguridad, la paz y el desarrollo y con la seguridad de los Estados y las sociedades.

Dentro de la organización, la RSS forma parte del compendio de actividades que desarrolla el PKOD (Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, por sus siglas en inglés), enfocándola como uno de los pasos imprescindibles en la resolución de conflictos. Su desarrollo en la práctica ha ido evolucionando hasta actividades que implican a múltiples actores: por una parte, el gobierno del Estado asistido, la denominada host nation, quien ha de coordinar y dirigir a los sus organismos e instituciones que estén recibiendo la ayuda y el asesoramiento; por otra parte, los diferentes entes internacionales que lo estén apoyando, con el fin de establecer “alianzas estratégicas y operacionales clave” con la ONU.

Partiendo de los principios del Estado de derecho y acompasando seguridad con desarrollo, y viceversa, le concede especial importancia a la reforma del sector judicial, la formación democrática y profesional de la policía y el ejército, y al desarme, desmovilización y reintegración de combatientes (concepto DDR, por sus siglas en inglés).

 

Unión Europea

La UE ha adoptado la RSS como parte sus iniciativas de política exterior, aunque igualmente de una manera progresiva. Además, la UE acogió la definición y principios que había propuesto la OCDE, asumiendo una perspectiva sectorial y a largo plazo, donde han de interaccionar multitud de actores. En el año 2016 se publicó un documento que establece el marco estratégico en el que la UE se basaría para apoyar la RSS, comprometiéndose a fomentar y asistir: 1) los esfuerzos de los países socios para garantizar la seguridad de las personas y las instituciones estatales; y 2) la legitimidad, la buena gobernanza, la integridad y la sostenibilidad del sector de seguridad. Asimismo, la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de ese mismo año asume expresamente esta RSS como un modelo para guiar la política de ampliación y que contribuya a mejorar la resiliencia de las regiones circundantes.

La UE ha impulsado hasta el momento una veintena de misiones que abordan la reforma de algunos sectores de la seguridad. Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar como las más sobresalientes: las actuales misiones de entrenamiento de las respectivas fuerzas armadas en Somalia, República Centroafricana o en Mali; la EULEX Kosovo de 2008; las tres misiones que en el período 2003-2006 se desplegaron en la Antigua República Yugoslava de Macedonia; y la EUSEC R.D. Congo que estuvo en ejecución hasta 2016.

 

OSCE

Esta organización ha fomentado sus capacidades y dirigido su enfoque de seguridad hasta convertirse en una referencia en materia de RSS, si bien su potencial está limitado a su ámbito geográfico de actuación. Fue una de las primeras organizaciones en elaborar normativa dedicada a la defensa y acción exterior sobre los aspectos político-militares de la seguridad.

Así, ya en fecha temprana de 1994 publicó su “Código de Conducta” recogiendo muchos de los principios y directrices que amparan la RSS. La OSCE ha publicado “Security Sector Governance and Reform. Guidelines for OSCE Staff”, primera publicación centrada específicamente en esta materia y que ya se ha convertido en una de las obras de referencia a partir de su perspectiva multidimensional en enfoques y sectores de intervención. Además, sus indicaciones constituyen una verdadera guía de actuación detallada para decisores y ejecutores.

Por citar sólo dos ejemplos, Montenegro y Serbia han sido dos naciones objeto de asistencia por parte de dicha organización. En el primer caso, más centrado en el apoyo a la transición democrática del país tras su independencia, mientras que en el segundo se ha orientado más específicamente hacia el sector de la seguridad.

 

OTAN

La OTAN está progresando igualmente en esta dirección. No cuenta con una normativa específica, pero a través de actuaciones de capacity building y otros planes de reforma está abordando este trabajo, operando bajo el proceso denominado soft-law, por el cual sienta precedente en la forma de actuar. Consecuentemente la mayoría de las actuaciones de la OTAN en este sentido han estado dirigidas a la creación de planes de asistencia para la reforma de la defensa o la creación de nuevos entes para su control. Históricamente, la OTAN ya abogaba por la cooperación directa y la formación de personal, así como el diseño de planes de asistencia o auspiciando la creación de nuevos entes gubernamentales que trabajasen al respecto.

En la última década, la organización se ha implicado en actividades de RSS en misiones como la NATO Training Mission in Irak (NTM-I), donde se llevaron a cabo operaciones de adiestramiento de las fuerzas y la dotación de equipamiento militar. Igualmente Afganistán es escenario de RSS con la reforma y planificación de la defensa, la creación de instituciones militares y de defensa, así como el entrenamiento del Ejército Nacional Afgano desde la creación de la misión ISAF (International Security Assistance Force). En enero de 2015, la misión fue sustituida por la Resolute Support Mission (RSM) in Afghanistan, y se reorientó a tareas de asistencia y asesoramiento de las instituciones y fuerzas de seguridad.

 

La OCDE: un caso particular

Como foro internacional, la OCDE promueve políticas a favor del bienestar económico y social.  La Dirección para la Cooperación y el Desarrollo (DCD), conjuntamente con el Comité para la Asistencia al Desarrollo (DAC) fueron las encargadas de realizar un documento referencia en el ámbito de RSS: “Handbook on Security System Reform”. Este manual es el que mayor consenso ha alcanzado en el ámbito e internacional. Cabe destacar la paradoja de que, sin ser esta una organización orientada a la seguridad internacional per se, fue una de las primeras que dio un paso al frente y decidió trabajar en la RSS, apreciando las posibilidades de que dichas labores surtieran un gran efecto en lo que a desarrollo y cooperación se refiere.

 

España: una creciente especialización en RSS sin doctrina específica

En este apartado se describen los principales documentos jurídico-políticos de defensa y acción exterior de España y cómo se refieren, si lo hiciesen, a esta política pública. La RSS, como mecanismo de cooperación entre Estados, puede encajarse en un plano estratégico de la acción exterior y de defensa de España: la prevención de conflictos y construcción de la paz. Lo cierto es que, como ya se ha expuesto, las misiones en el exterior articuladas en torno a esa iniciativa han crecido en los últimos años y representan un importante número sobre el total de operaciones implementadas. Se podría afirmar que el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas se están especializando en este campo de trabajo. Y todo ello, sin embargo, sin contar con una doctrina o concepto que acote y configure la RSS desde una perspectiva española. Sin embargo, sí que se pueden encontrar distintos elementos que vendrían a configurar la visión española analizando dichos documentos.

En primer lugar, en la Ley Orgánica de Defensa Nacional se aprecia una aproximación a la RSS, aunque sean términos necesariamente abierto y ambiguos, ya que se prevé que los militares puedan trabajar en “operaciones de mantenimiento de la paz y estabilización internacional en aquellas zonas donde se vean afectadas, la reconstrucción de la seguridad y la administración, así como la rehabilitación de un país, región o zona determinada […]”. Por su parte, la Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado comparte con la anterior esa premisa de contribuir al mantenimiento de la paz y la preservación de la seguridad internacional, pero no se refiere en ningún punto a la RSS.

En segundo, el Plan de Diplomacia de Defensa de 2011 es probablemente el documento más relevante y explícito al respecto, al contemplar entre sus actuaciones la prevención de conflictos, la reforma del sector de seguridad o el apoyo al refuerzo de las capacidades de seguridad y defensa. Las razones que justificarían este tipo de intervenciones irían desde lo meramente institucional, buscando su fortalecimiento, hasta la necesidad operativa. La RSS aparece definida en el documento, por primera vez en bibliografía nacional, como: “el conjunto de medidas que tienen por objeto proporcionar a un país determinado la capacidad de atender a sus necesidades de seguridad y defensa de forma consistente con las normas democráticas y con los principios aceptados de buen gobierno, transparencia y respeto al Estado de derecho”. Se considera una misión fundamental para la ejecución de la diplomacia de defensa española. Contempla asimismo para con los ejércitos de la nación receptora el impulso de doctrina y procedimientos propios, la entrega de medios y equipos, así como la enseñanza y formación las fuerzas armadas.

No se encuentran referencias a la RSS en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013, aunque sí que aparece, simplemente mencionado, en la de 2017. De igual manera, no se contempla en la Directiva de Defensa Nacional en vigor ni tampoco en la Estrategia de Acción Exterior de 2015.

Por tanto, la contribución a la seguridad internacional a través de la estabilidad de los Estados mediante el respeto del Estado democrático y de derecho, así como la fortaleza institucional, puede entenderse como el fundamento de la mirada española al respecto.

 

Misiones vinculadas a la RSS

En la actualidad se puede encontrar personal desplegado en misiones de esta naturaleza en diferentes países africanos, tales como la EUMAM República Centro Africana, la EUTM Somalia, la EUTM Mali o la EUCAP Néstor. No obstante, estas misiones iniciativa de la UE no son iguales en su finalidad. Así, la EUMAM RCA se centra principalmente en el asesoramiento militar. Por su parte, las misiones del tipo EUTM tienen como objetivo adiestrar y asesorar a las fuerzas armadas del país receptor, sin involucrarse en operaciones de combate, para mejorar sus capacidades con el objetivo de que pueda proveer seguridad. Por su parte, la EUCAP es una misión “capacity-building” que se desarrolla en el Cuerno de África para fomentar las capacidad marítimas de los países costeros así como preparar la normativa que confronta las actividades ilícitas, hasta el momento inexistente. Por otro lado, a título ilustrativo, la misión en Afganistán proporciona entrenamiento y doctrina a las fuerzas armadas afganas, de forma parecida a la misión iraquí (una coalition of the willing liderada por Estados Unidos) que trabaja para formar a las fuerzas armadas del país árabe. También se colabora de forma bilateral con Cabo Verde para crear unidades de operaciones especiales. Y en el mismo marco geográfico, se quiere ayudar a desarrollar las capacidades de países como Ghana, Senegal, Mauritania o Gabón para la protección de sus propias aguas territoriales. Además, Senegal también solicitó las autoridades españolas adiestrar a sus militares en otro tipo de materias, en tareas de búsqueda y rescate (SAR, por sus siglas en inglés) o en la construcción de infraestructuras.

Todas estas misiones internacionales repercuten en la capacidad de proyección hacia tareas de gestión postconflicto, fortalecimiento institucional o reforma del sector defensa. Sí se advierte que todos estos países están encuadrados geográficamente dentro de aquellos espacios que España marca como prioritarios en sus estrategias.

 

Un déficit de manual

La RSS se ha convertido en un instrumento recurrente entre las estrategias de intervención. Sin embargo, se da la circunstancia de que cada Ministerio desarrolla sus actividades de asistencia en el marco de misiones u organizaciones internacionales, sin que exista coordinación entre sus objetivos. Además, la RSS no ha vuelto a aparecer expresamente en los documentos político-estratégicos publicados desde que lo hiciera en el Plan de Diplomacia de Defensa.

No existe un concepto, doctrina o manual oficial sobre RSS en España. Algunos centros de pensamiento, como el Centro Internacional para la Paz de Toledo y el Real Instituto Elcano, el Instituto Español de Estudios Estratégicos o la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas han publicado sendas monografías, cuadernos de estrategia y documentos de opinión elaborados por expertos que abordan la naturaleza, funciones, componentes, etc., de la RSS, elaborando así la aportación de la comunidad estratégica a la materia. Todos ellos han de ser tomado como referencias; el Cuaderno de Estrategia del IEEE destacada a su vez por su triple perspectiva descriptiva-normativa-prescriptiva. Por su parte, dentro del Ejército de Tierra existen manuales específicos sobre la participación militar en procesos RSS, pero sin abordar directamente esta cuestión: sobre estabilización, asesoramiento militar, OMLT (Operational Mentoring and Liaison Team, esto es, una misión orientada a la creación de equipos operativos de asesoramiento y enlace), contrainsurgencia, asistencia a las fuerzas de seguridad, etc. Todos ellos conformarían el cuerpo doctrinal “oficioso” de la materia, junto con los documentos elaborados por las organizaciones internacionales.

Sin embargo, no se ha creado un órgano que aúne estos esfuerzos o un concepto nacional propio, tal y como promueve Naciones Unidas. De esta forma se podría hacer una aportación fundamental desde la experiencia española, especialmente desde los ministerios de Defensa y Asuntos Exteriores, coordinando todos los trabajos sectorialmente. Es poco eficaz y menos eficiente que los ministerios implicados no tengan actividades de asistencia conjunta.

La Tabla 1 que se presenta a continuación recoge, a modo de resumen, el estado actual del concepto RSS según se ha ido analizando.

Conclusiones

Con el estudio de la normativa vigente de las principales organizaciones internacionales se ha conseguido una aproximación al estado del arte del concepto de RSS. De forma resumida, se puede destacar que la ONU es una de las organizaciones que más ha tardado en incorporar el concepto a su propia doctrina. Diferente es el caso de la UE, que sí posee normativa relativa a la defensa y la acción exterior y la aplica, consecuentemente, en la multitud de misiones internacionales que tiene activadas. La OSCE generó, con extraordinario adelanto, conceptos y manuales propios sobre RSS. Y sobre la OTAN puede destacarse que su implicación en misiones internacionales ha generado un corpus implícito, a pesar de la inexistencia de doctrina propia. La OCDE, por su parte, publicó el documento referencia en el campo de la Reforma del Sector de Seguridad. En general coinciden en subrayar los elementos conformadores de este enfoque.

La importancia que la RSS está adquiriendo en el ámbito internacional, como reflejan estas organizaciones y el propio caso español, no se ve plasmado en un desarrollo doctrinal concreto en España, y cuyos criterios se ven dispersos entre diferentes documentos y aportaciones de diferentes organismos. Su relevancia en términos cualitativos y cuantitativos, atendiendo al número y naturaleza de las misiones internacionales, señalan un esfuerzo que debería ser llevado a cabo.

Un desarrollo que podría introducir innovaciones conceptuales que acompañasen los procesos de decisión-formulación de esta misiones (en definitiva, mejorar el planeamiento estratégico) e incuso provocar cambios orgánicos. Las resistencias burocráticas, las diferentes culturas organizativas, los solapamientos-convergencias con otras políticas, etc., pueden dificultar la implementación de los procesos de gobernanza, clave en estos desarrollos. Por esta razón, la búsqueda de sinergias entre Exteriores y Defensa habría de ser otra de las coordenadas esenciales de una iniciativa así. En cualquier caso, la articulación de una propuesta en este sentido excede con mucho el ánimo de este análisis, que buscaba simplemente llamar la atención sobre un déficit relevante para la toma de decisiones en estas políticas públicas.

 

Alberto Bueno es investigador contratado predoctoral FPU en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Granada y miembro del Grupo de Estudios en Seguridad Internacional.

Alejandro Bueno es Teniente del Cuerpo General del Ejército del Aire y Graduado en Ingeniería de Organización Industrial.

 

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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