Gestión de la incertidumbre en las Relaciones Internacionales

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Análisis GESI, 9/2014

Este análisis se dedica al estudio de varios conceptos fundamentales de los Estudios Estratégicos relacionados con la gestión de la incertidumbre, la amenaza y el uso limitado de la fuerza con el fin de alcanzar objetivos políticos.

En primer lugar se aborda el dilema de seguridad, las circunstancias que lo generan y los medios para prevenirlo o, en su caso, gestionarlo: moderación de los efectos de la anarquía a través de la creación de regímenes o comunidades de seguridad, medidas de fomento de la confianza y seguridad militar, y desarme y limitación de armamentos. Seguidamente se analiza el concepto de disuasión, así como su estrategia y limitaciones. Por último, se presta atención a la diplomacia coercitiva, examinando las condiciones indispensables para su éxito y los problemas que pueden plantearse en su aplicación.

 

El dilema de seguridad

El dilema de seguridad es la situación que se produce cuando un actor, tratando de mejorar su seguridad, adopta medidas que sin pretenderlo son consideradas como amenazantes por otro actor que, al reaccionar, perjudica la seguridad del primero. Hay dos definiciones clásicas del dilema que conviene recordar:

Es una situación en la que los esfuerzos de los Estados por mejorar su seguridad tienden, de manera no intencionada, a aumentar la inseguridad de otros, ya que cada uno interpreta como defensivas sus propias acciones y como potencialmente amenazantes las de los otros (Herlz, 1950: 157).

Es una situación que se produce cuando las acciones de un Estado que pretende mejorar su seguridad (por ejemplo, con el incremento de su poder militar o estableciendo alianzas), lleva a que otro Estado, o Estados, respondan de manera similar, generando tensiones y conflictos a pesar de que ninguno de ellos lo pretenda (Jervis, 1976: 58)

En el dilema de seguridad convergen tres factores (Tang, 2009):

  • Anarquía internacional. La inexistencia de un gobierno mundial obliga a que los Estados sean los garantes últimos de su seguridad. La anarquía y la autotutela acentúan el miedo y la incertidumbre ante otros actores percibidos como amenazantes.
  • Ausencia real de intenciones hostiles en los actores afectados por el dilema. No existe un auténtico dilema de seguridad si uno de los actores se comporta según los principios del realismo ofensivo o si se propone alterar el statu quo de manera intencionadamente amenazante, aunque lo justifique por razones de seguridad. Por ejemplo, las tensiones de la Alemania de Hitler con Francia y Reino Unido en los años previos a la Segunda Guerra Mundial no tuvieron su origen en un dilema de seguridad.
  • Acumulación de poder y de capacidades militares. El dilema de seguridad no es sólo un problema de percepciones, la desconfianza puede tener también un fundamento material. Booth y Wheeler (2008) llaman la atención sobre el simbolismo ambiguo de las armas; es decir, la dificultad –e incluso imposibilidad– de distinguir entre sistemas de armamento puramente ofensivos y defensivos, ya que dicho carácter dependerá la mayoría de las veces del empleo que se haga de ellos. Por ejemplo, un escudo antimisiles –que en principio parece responder a una finalidad exclusivamente defensiva– puede formar parte de una estrategia ofensiva que trate de proteger de los efectos de un primer golpe nuclear.

De estos tres factores hay dos (la anarquía y la acumulación de poder) que en mayor o menor grado son permanentes en las relaciones internacionales; lo cual convierte la ausencia de intenciones amenazantes en el elemento clave para determinar la existencia de un genuino dilema de seguridad.

El deterioro progresivo de la relaciones entre dos Estados puede acabar desembocando en una espiral de tensión creciente por la retroalimentación del proceso. Si ambos Estados aplican una política de seguridad defensiva se trataría de un dilema de seguridad, pero si al menos uno de ellos mantiene una política hostil estaríamos ante una espiral ofensiva. Es muy importante distinguirlas ya que la estrategia para afrontar cada una de ellas es sustancialmente diferente.

La situación puede evolucionar de uno a otro y viceversa. La interacción entre Estados que se perciben mutuamente como rivales puede responder en determinados momentos a la lógica del dilema de seguridad y en otros al de la espiral ofensiva. Si en una primera etapa, ninguno de los dos albergaba intenciones malignas, posteriormente (por ejemplo, como consecuencia de un cambio en las élites gobernantes) uno de ellos puede adoptar una política de seguridad acorde con los principios del realismo ofensivo. A partir de entonces, el deterioro de las relaciones –y en último término de la seguridad de ambos– no se produciría en un contexto de dilema de seguridad, sino de espiral ofensiva. Las medidas orientadas a gestionar esta situación irían desde el endurecimiento de la política defensiva con el fin de reforzar la disuasión frente al potencial agresor, a iniciativas políticas destinadas a modificar la estrategia y los objetivos de las elites del país amenazante o, en casos extremos, a favorecer el cambio de régimen.

El proceso se puede desarrollar también en sentido inverso: de espiral ofensiva a dilema de seguridad. En este caso, aunque los síntomas externos fuesen relativamente similares, las causas profundas de la tensión requerirían un tratamiento orientado al fomento de la confianza y, en principio, serían más fácilmente abordables. Un ejemplo de evolución de espiral ofensiva a dilema de seguridad podría encontrarse en las relaciones entre Estados Unidos y la URRS durante las primeras etapas de la Guerra Fría. Lo que ambas superpotencias deseaban nada más terminar la Segunda Guerra Mundial era garantizar su propia seguridad, pero para ello Stalin adoptó un enfoque ofensivo imponiendo regímenes comunistas en los países que acabaron formando el Pacto de Varsovia. Tras la muerte de Stalin en 1953, Nikita Kruschev repudió la política expansionista de su predecesor. A partir de entonces es posible la situación derivase a un dilema de seguridad. Eso sí, un dilema de seguridad intenso que –al haber estado antecedido por una espiral ofensiva– dificultó las relaciones entre Kruschev y la Administración de Eisenhower y, más tarde, la de Kennedy. La perspectiva gradual y de continuum tanto del dilema de seguridad como de la espiral hostil lleva a preguntarse no si la Guerra Fría respondió a un modelo u otro, sino en qué momentos la tensión entre bloques fue consecuencia de un dilema de seguridad o de una espiral hostil. Lo mismo cabría plantearse a día de hoy sobre otros ejemplos de relaciones problemáticas: India-Pakistán, Irán-Estados Unidos, las dos Coreas, etc.

Como es lógico, la causa principal del desencuentro entre dos Estados no es tanto un eventual dilema de seguridad como la existencia de un conflicto de intereses. Dicho conflicto pueden tener una base objetiva o meramente subjetiva y, al mismo tiempo, puede ser conciliable o irreconciliable. De las diversas combinaciones que se derivan, el dilema de seguridad no se aplica normalmente a aquellos casos donde el conflicto de intereses es objetivo e irreconciliable. Las tensiones derivadas de ese tipo de conflictos responden, salvo excepciones, a espirales ofensivas. En los otros casos la situación puede ser, según las circunstancia, un dilema de seguridad o una espiral ofensiva.

La dificultad a la hora de discernir el carácter benigno o, por el contrario, agresivo de las intenciones de un determinado gobierno se encuentra íntimamente relacionado con lo que Booth y Wheeler (2008) denominan el problema de la mente de los otros. Si en ocasiones nos resulta difícil saber qué pasa por la cabeza de personas cercanas, la incógnita es mucho mayor cuando los decisores políticos tratan de conocer la mentalidad, las motivaciones y las intenciones de homólogos procedentes quizás de culturas distintas, que persiguen sus propios intereses o los de sus respectivos grupos y Estados, y que lo hacen además en un contexto internacional anárquico donde coexisten dinámicas de competencia y cooperación.

Este problema resulta particularmente acuciante cuando la incertidumbre atañe a cuestiones relacionadas con la seguridad nacional. Por un lado, se trata de un ámbito donde ciertos asuntos se protegen mediante el secreto o incluso la desinformación. Por otro, los errores pueden acarrear desprestigio político, inversión equivocada de grandes sumas de dinero, derrota en un conflicto militar, muerte de seres humanos y, en situaciones extremas, pérdida de soberanía y de territorio. Como consecuencia, las decisiones adoptadas en materia de seguridad requieren altos niveles de certeza o, al menos, de previsión de escenarios eventualmente adversos. Al ser la incertidumbre un ingrediente común en el planeamiento de las cuestiones de seguridad, la estimación al alza de la agresividad del Estado potencialmente rival abre la puerta al dilema.

 

Régimen y comunidad de seguridad

Como acabamos de ver, en el dilema de seguridad convergen tres factores: anarquía internacional, ausencia de intenciones hostiles y acumulación de capacidades militares. Como consecuencia, las respuestas al dilema de seguridad requieren:

  • Moderación de los efectos de la anarquía
  • Medidas que fomenten la transparencia y la confianza mutua
  • Limitación de las capacidades militares

La anarquía es una condición estructural de las relaciones internacionales pero su intensidad oscila en función de las distintas configuraciones del sistema regional o global (multipolar moderado o extremo, bipolar y unipolar). Al mismo tiempo la existencia de regímenes y comunidades de seguridad contribuye también a atemperar los efectos de la anarquía y, por tanto, a evitar o reducir el dilema de seguridad. Veamos ambos conceptos:

a) Régimen de seguridad. Según Robert Jervis (1982), se trata de principios, reglas y normas que favorecen que los Estados moderen su conducta al confiar en que los otros actuarán de forma similar. De acuerdo con algunos autores, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) se correspondería con este modelo. El régimen de seguridad crea un entorno regulado, donde los Estados abandonan los comportamientos radicalmente individualistas. Implica tanto normas y expectativas proclives a la cooperación, como actitudes que superen la búsqueda del interés a corto plazo. Para que exista un régimen de seguridad se precisan varias condiciones: 1) que las grandes potencias quieran establecerlo porque se encuentran relativamente satisfechas con el statu quo. Si una de ellas es revisionista, el régimen no fraguará; 2) que cada uno de sus miembros considere que el resto valora la seguridad y la cooperación mutua. El problema de la mente de los otros dificulta en ocasiones esta condición; 3) que todos sus miembros compartan una visión propia del realismo defensivo; es decir, que la seguridad se logra mediante políticas de cooperación y autocontención, en lugar de la agresividad o la expansión territorial; y 4) la guerra y la búsqueda unilateral de la seguridad deben contemplarse como opciones contraproducentes. Si alguno los integrantes del régimen se muestra inclinado a la confrontación y a la carrera de armamentos (por réditos económicos, de legitimidad interna en una sociedad fuertemente nacionalista, o por otro tipo de razones) el resto de Estados difícilmente aceptarán un régimen de seguridad –aunque lo deseen– por el miedo y la sospecha que inspira el Estado belicista.

b) Comunidad de seguridad. Karl Deutsch (1957) se refiere con este término a un conjunto de grupos humanos (normalmente Estados) que han acordado resolver los problemas comunes mediante procesos de cambio pacífico. Sus integrantes tienen sentido de pertenencia, confían unos en otros y comparten intereses comunes. Según Deutsch, las condiciones para que los países de una región del planeta formen una comunidad de estas características serían: 1) que sean capaces de responder a las necesidades, mensajes y acciones de los otros miembros de manera rápida, adecuada y no violenta (lo cual se logra habitualmente mediante la pertenencia a organizaciones internacionales comunes); y 2) compatibilidad de sus principios y valores desde el punto de vista de la toma de decisiones políticas. La Unión Europea constituye un ejemplo de comunidad de seguridad. Aunque el debate interno puede ser acalorado (al igual que sucede en la política doméstica), sus miembros descartan por completo el empleo de la fuerza entre ellos a la hora de resolver sus disputas.

 

Medidas de fomento de confianza y seguridad militar

Una segunda vía complementaria para gestionar el dilema de seguridad son las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad militar, más conocidas por sus iniciales en inglés (CSBM). Se trata de acciones que pretenden mejorar las percepciones sobre las capacidades e intenciones de un potencial adversario.

Existen diversas clasificaciones de CSBM. Una tipología útil a efectos didácticos es la siguiente:

a) Medidas de información. Consisten en el intercambio de datos relativos al volumen, características, despliegue de las fuerzas militares y ejercicios que implican a un número considerable de efectivos. Con el intercambio de información se pretende reducir la incertidumbre concerniente al poder y empleo de la fuerza militar del otro Estado.

b) Medidas de comunicación. Tienen por objeto favorecer la comunicación formal e informal a nivel de decisores políticos, personal técnico y miembros de las fuerzas armadas. Incluyen la creación de líneas directas, que permitan una comunicación ágil en situaciones de crisis, y actividades de intercambio; por ejemplo: visitas a bases, demostraciones de nuevos sistemas de armas, organización de seminarios, intercambios de alumnos de academias militares, etc.

c) Medidas de verificación. Están dirigidas a contrastar los datos recibidos a través de las CSBM de información y, en su caso, de los acuerdos alcanzados en tratados de desarme o de limitación de armamentos. También contemplan la observación de maniobras militares de cierta envergadura, la inspección desde el aire o in situ de instalaciones militares, avisando con escasa antelación, la evaluación de las condiciones operativas y del equipo de unidades militares del otro país, etc.

d) Medidas de limitación. Se trata de acciones que pretenden reducir el temor al ataque sorpresa estableciendo, por ejemplo, techos en los efectivos que participan en ejercicios militares o demarcando espacios territoriales libres de determinados despliegues militares.

La puesta en práctica de CSBM entre dos o varios Estados contribuye a evitar o, en su caso, disminuir la intensidad del dilema de seguridad, pues trata de demostrar las intenciones no amenazantes de las actividades militares y de otro tipo de decisiones en materia de política de defensa. Al favorecer la comunicación y el intercambio formal e informal las CSBM ayudan progresivamente a generar empatía, a disipar recelos y estereotipos, y a comprender mejor la mentalidad y aspiraciones entre militares y élites políticas de países potencialmente rivales.

Sin embargo, y al igual que sucede con la limitación de armamentos, las CSBM no van a la raíz de los conflictos de intereses objetivos y son escasamente útiles si el dilema de seguridad no es genuino (es decir, si se trata de una espiral ofensiva). Por otra parte, para que sean eficaces requieren un cumplimiento escrupuloso de las medidas acordadas, así como de una actitud favorable a la creación de confianza. Una aplicación imperfecta, o que manipule la naturaleza de las actividades (por ejemplo, aprovechando para realizar acciones de espionaje que vayan más allá de la obtención de la información que se ofrece) podría acabar resultando contraproducente.

 

Desarme y limitación de armamentos

Otros instrumentos que contribuyen a disipar el dilema de seguridad son los procesos de desarme y de limitación de armamentos. El desarme se refiere a la prohibición y eliminación completa de un determinado tipo de armamento en el arsenal militar de un país (por ejemplo, armas de destrucción masiva, minas antipersona, municiones de racimo, bombas de napalm, fósforo, aire-combustible, etc.). Por su parte, la limitación o control de armamentos consiste en el establecimiento de techos y, en su caso, reducción de inventarios de ciertas categorías de armas convencionales y no convencionales. Ambos procesos pueden tener un carácter unilateral, bilateral o multilateral, pueden realizarse con mecanismos de verificación o sin ellos, y pueden ser parciales o comprehensivos (en función de que se apliquen sobre una gama más o menos amplia de armamentos).

Aunque se trata de conceptos relacionados, la teoría del desarme y la del control de armamentos responden a enfoques distintos. El desarme parte de la premisa de que la acumulación de equipo militar es una de las principales causas de la guerra y aspira por tanto a la abolición progresiva de los arsenales y a la transformación de las relaciones entre Estados. Por su parte, los teóricos de la limitación o control reconocen que las carreras de armamentos pueden agravar las tensiones entre Estados y, en algunos casos agudizar el dilema de seguridad, pero consideran que la principal razón de los conflictos armados se encuentra en las tensiones políticas derivadas de una incompatibilidad de intereses real o percibida. A diferencia de los partidarios del desarme completo, la teoría del control de armamentos contempla los arsenales militares como una fuente de estabilidad y de seguridad, siempre que se gestionen adecuadamente. Como es fácil advertir, el enfoque del desarme predomina en la investigación por la paz, y el del control de armamentos en los estudios estratégicos.

Una vez aclarada la diferencia, abordamos la finalidad del desarme parcial y de la limitación de armamentos desde una perspectiva realista (predominantemente defensiva), más acorde con la línea argumental de este libro. Tanto desarme como limitación tendrían por objeto:

a) Reducir la percepción de amenaza. Como ya hemos visto, el incremento del tamaño de los arsenales es uno de los elementos del dilema de seguridad. El simbolismo ambiguo de las armas dificulta la distinción neta entre sistemas ofensivos y defensivos, pero no obstante, disponer de grandes cantidades de armamento con evidente poder ofensivo (por ejemplo, carros de combate y vehículos de combate de infantería) puede generar en otros Estados temor a sufrir presiones o ser víctima de un ataque militar. La limitación de armamentos permite establecer números máximos en ese tipo de equipos, manteniendo la capacidad defensiva pero reduciendo al mismo tiempo la percepción de amenaza (véase cuadro 3 sobre el Tratado FACE en Europa).

b) Limitar daños. En un entorno tan destructivo e inhumano como es la guerra, hay armas con efectos particularmente horribles que la mayor parte de los contendientes prefieren evitar (por ejemplo, las bombas incendiarias de napalm o de fósforo blanco). En otros casos se trata de artefactos que permanecen activos después de la finalización del conflicto y que al encontrarse dispersos provocan víctimas civiles durante años; por ejemplo, las minas antipersona o las submuniciones de racimo. La mayor parte de los éxitos alcanzados en materia de desarme parcial se refieren a la prohibición y eliminación de esta clase de armas.

c) Evitar inversiones económicas cuantiosas e innecesarias. Las carreras de armamento constituyen una sangría de recursos en los presupuestos estatales y resultan fútiles y desestabilizadoras cuando la espiral está impulsada por un genuino dilema de seguridad. En los países pobres lastran el desarrollo social y económico y se convierten, paradójicamente, en una causa de debilidad –más que de fortaleza– del Estado. Así sucede, actualmente con Pakistán como consecuencia de su rivalidad militar con India. El gobierno de Islamabad gasta aproximadamente un 3% de su PIB en defensa, mientras que sólo dedica un 2.7% a educación.

El equilibrio a la hora de aceptar e implementar los procesos de desarme parcial y de limitación de armamentos sin menoscabar la seguridad nacional depende de al menos tres factores (Glaser, 2004):

a) Grado de certeza sobre las intenciones no amenazantes de los potenciales adversarios. Es difícil que la disuasión resulte creíble si no se encuentra respaldada por capacidades militares suficientes. Cuando las tensiones se producen en un marco de espiral ofensiva el desequilibrio militar a favor del Estado agresivo disminuye la seguridad de sus potenciales víctimas y vuelve peligrosos los procesos de desarme y control de armamentos, a no ser que el Estado amenazante esté dispuesto a sujetarse a ellos con mecanismos de verificación fiables.

b) Equilibrio ofensiva-defensiva. Se refiere la ratio entre el coste de las fuerzas necesarias para ocupar un territorio y el de las fuerzas requeridas para defenderlo. Cuando la defensa tiene ventaja lo recomendable es que, una vez que se ha alcanzado un nivel suficiente, se opte por políticas de autocontención. Lo contrario generaría la sospecha de intenciones hostiles. El problema es que no siempre es sencillo determinar cuál es el volumen adecuado (sobre todo a los ojos de los otros actores) ya que un Estado puede considerar necesario contar con capacidades de proyección de fuerza para preservar intereses lejanos o defenderse de varios rivales al mismo tiempo.

c) Disponibilidad de recursos y capacidad para convertir el poder latente en poder militar. Aunque las percepciones mutuas se encuentren enrarecidas y la ratio ofensiva/defensiva se incline a favor de la primera, los países débiles o con problemas para traducir su riqueza nacional en capacidades militares efectivas pueden preferir unos arsenales limitados a embarcarse en una carrera armamentística que en el cualquier caso acabaría perdiendo.

 

Disuasión

La disuasión es un proceso que consiste en influir en un actor mediante amenaza, tácita o explícita, con el fin de que no lleve a cabo una determinada acción. La disuasión se puede ejercer antes de que comience un conflicto (con el fin de evitarlo), pero también una vez que han estallado las hostilidades con el propósito de limitar su alcance geográfico o el nivel de intensidad del enfrentamiento. Cuando un actor consigue que su adversario se ajuste a los parámetros que él establece se dice que posee el ‘dominio de la escalada’.

       En teoría el proceso de disuasión forma parte de la defensa ante un potencial agresor, pero en la práctica es probable que los dos Estados en conflicto consideren que están actuando en pro de sus intereses legítimos y se vean a sí mismos como defensores. Dicha ambigüedad afecta a aspectos psicológicos del proceso que se comentarán más adelante.

La disuasión admite dos enfoques: negación y represalia. Ambos tratan de elevar los costes sobre los beneficios en el cálculo racional del adversario:

a) Disuasión por negación. Se trata de convencer al otro actor de que la agresión no alcanzará su propósito o que lo hará a un precio muy alto (victoria pírrica). En principio la negación es más creíble que la represalia porque al impedir un hecho consumado evita que quien la ejerce se vea obligado a iniciar una guerra o incrementar la escalada. Un ejemplo de este tipo disuasión sería contar con capacidades militares y voluntad política para defender eficazmente un determinado territorio frente a una invasión.

b) Disuasión por represalia. La disuasión por represalia consiste en amenazar con acciones paralelas a la defensa directa (en caso de que esta sea posible) que causen un daño grave a objetivos valiosos del adversario. El enfoque de disuasión por represalia es el predominante en la disuasión nuclear. Ante la imposibilidad de interceptar los misiles nucleares (disuasión por negación), se confía en evitar un primer golpe al contar con la capacidad de responder (segundo golpe, también nuclear) contra las ciudades y la infraestructura industrial de quien ha atacado primero.

Como es lógico, los dos enfoques son complementarios. Un Estado puede disuadir a otro frente a una agresión fronteriza amenazándole con una defensa firme del territorio y con represalias contra objetivos económicos del atacante (bombardeo de sus infraestructuras críticas, bloqueo naval etc.), que eleven sustancialmente el coste de la acción ofensiva.

Según Sun Tzu, la cúspide de la destreza militar se alcanza cuando se doblega al enemigo sin necesidad de combatir. En gran medida, esto es lo que se consigue con una disuasión exitosa. La mera superioridad en fuerzas militares no garantiza la disuasión. Las percepciones desempeñan una función tan importante como las capacidades objetivas, ya que la disuasión sólo funciona cuando el otro actor acepta ser disuadido. Para ello, todo proceso de disuasión requiere:

a) Capacidad. La amenaza que subyace en la disuasión puede tener un componente no militar (por ejemplo, sanciones económicas), pero el peso principal recae en los medios militares necesarios para implementar con éxito la negación o, en su caso, la represalia. El poder militar es el elemento más importante de la disuasión ya que aunque la otra parte pueda dudar de la determinación del disuasor, el problema de la mente de los otros le impide estar completamente seguro de que llegado el momento éste no cumpla su amenaza. Los recursos militares, si son adecuados, conllevan un mensaje implícito de credibilidad.

b) Credibilidad. Además de capacidad militar, la credibilidad también depende de la voluntad política para recurrir a la fuerza. Dicha firmeza está relacionada con el valor que otorguen los decisores políticos a los intereses a defender y con el grado de consenso de las élites políticas sobre el peligro que representa el potencial agresor y sobre las medidas para hacerle frente.

c) Comunicación. Puede ser explícita (a través de canales que van desde los contactos secretos a las declaraciones públicas) o implícita (por ejemplo, mediante movilización y despliegue de fuerzas). La comunicación desempeña una función primordial a la hora de dar a conocer el nivel de capacidades y de resolución política. La rotundidad es compatible la ambigüedad en los términos de la amenaza. Un ejemplo es el Artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte: ante una agresión armada contra uno de sus miembros, el resto asistirán al atacado con los medios que consideren necesarios, incluido el uso de la fuerza. En abstracto tales acciones pueden ir desde una mera declaración de condena hasta el empleo de armas nucleares tácticas. El carácter genérico de la amenaza favorece que los distintos escenarios de provocación queden cubiertos y que el disuasor tenga flexibilidad a la hora de responder a ellos, pero en determinados casos también entraña el riesgo que disminuya la credibilidad de la disuasión. Un modo de evitar dicho dilema consiste en concretar el carácter de la amenaza cuando la disuasión pase de general a inmediata.

Al tratarse de un proceso psicológico, las condiciones que se acaban de exponer son necesarias pero no suficientes para garantizar la disuasión. Como es natural el diseño de una estrategia disuasoria debe adaptarse a las características particulares de cada caso, pero aun así puede fallar si es mal comprendida por el oponente o si éste ignora la amenaza y acepta los daños que su acción pueda acarrearle porque otorga más valor al objetivo que pretende conseguir.

La disuasión asume el carácter racional del adversario, es decir, que actuará según un cálculo de costes y beneficios, pero dicha racionalidad puede verse limitada por alguno de los siguientes factores:

a) Falta de información o interpretación equivocada de los datos disponibles. La información sobre las capacidades y resolución del disuasor puede ser incompleta o erróneamente interpretada por quienes son objeto del proceso de disuasión. Las simplificaciones, las ideas preconcebidas y los esquemas mentales cerrados afectan negativamente al análisis, especialmente si los asesores y responsables políticos se encuentran sometidos a una situación de estrés o a una dinámica de pensamiento de grupo (véase capítulo catorce). Dichas limitaciones pueden afectar negativamente al cálculo de probabilidades de tres aspectos críticos en todo proceso de disuasión: 1) coste del eventual enfrentamiento, 2) posibilidad de ganar, y 3) expectativas de que el disuasor cumpla sus amenazas. Por otra parte, el hecho de que el potencial disuadido considere que está actuando en defensa de intereses legítimos (como ya hemos señalado, la diferencia entre quien amenaza y quien se defiende no siempre es nítida desde el punto de vista subjetivo) también afecta sustancialmente al modo como aquel interpreta la situación y su posible desenlace.

b) Comprender las percepciones, valores, normas, intenciones e intereses, del oponente. Una vez más, el problema de la mente de los otros es fuente de incertidumbre en la toma de decisiones; lo cual puede afectar, por ejemplo, al mayor o menor valor que atribuye el potencial atacante a los intereses que el disuasor pretende defender, cuestión que –como ya se ha señalado– afecta a la credibilidad de este último. Pero, sobre todo, atañe al ejercicio de la disuasión sobre actores pertenecientes a una cultura distinta de la occidental.

c) Ambición. El modelo de actor racional asume que los individuos son pragmáticos y maximizan el rendimiento de sus acciones. Sin embargo, el margen de beneficios puede ser calculado de manera distinta por actores igualmente racionales. Hay responsables políticos que ponen el énfasis en maximizar las ganancias, mientras que otros lo hacen en minimizar las pérdidas. Ante la amenaza que comporta la disuasión, la capacidad de asumir costes será mayor en los primeros y menor en los segundos.

d) Elevada tolerancia al riesgo. La disuasión resulta más difícil cuando se ejerce sobre gobernantes que aceptan el peligro, aun manteniéndose en unos parámetros de racionalidad considerados como normales. La lógica del ‘juego del gallina’ puede animar a que un actor con alta tolerancia al riesgo dé lugar a situaciones límite porque piense que el otro se echará atrás antes de embarcarse en una guerra costosa y de resultados impredecibles. Antes de la Primera Guerra Mundial los miembros de la Triple Alianza y los de la Triple Entente practicaron el juego del gallina en varias ocasiones (crisis de Bosnia-Herzegovina de 1908, crisis de Fez en 1911…). Según Kissinger (2010: 203), cada vez que se evitó una colisión, se fortaleció la confianza colectiva en que el juego, a la postre, no era peligroso, haciendo olvidar a todos que un solo fallo ocasionaría una catástrofe irremediable.

e) Existencia de intereses distintos de los aparentemente en juego. Por ejemplo, las expectativas sobre las consecuencias domésticas del ataque. Es decir, un gobierno puede embarcarse en una agresión territorial contra otro Estado porque considere peores los efectos políticos y sociales de no hacer nada. Una guerra que enardezca el fervor patriótico, aunque difícil y arriesgada en la esfera estrictamente militar, puede aportar legitimidad a un régimen desgastado y convertirse por tanto en una opción atractiva. Otro ejemplo puede ser la política de alianzas de una determinada potencia, que le obligue a intervenir en un conflicto no por lo que espera obtener directamente de él sino por los efectos positivos que de ello se derivan en términos de credibilidad y solidaridad con sus aliados.

En definitiva, la disuasión –aunque necesaria en muchos casos– es un proceso inherentemente imperfecto. Por ello, cualquier estrategia de defensa debe incluir líneas de actuación complementarias a la disuasión con el fin de alcanzar sus objetivos.

 

Diplomacia coercitiva

La diplomacia coercitiva es un concepto relacionado con la disuasión ya que normalmente se recurre a ella cuando ésta fracasa. Consiste en el empleo de la amenaza y, en ocasiones, de un nivel limitado de fuerza con el propósito de que un actor interrumpa una línea de acción y/o vuelva a la situación previa a la alteración del statu quo. Por ejemplo, que un Estado cese su apoyo a un grupo terrorista, desmantele un programa de fabricación de armas de destrucción masiva o devuelva una conquista territorial.

La especificidad de la diplomacia coercitiva radica en su adjetivo. En la diplomacia convencional priman la negociación y los medios pacíficos; la amenaza explícita o el uso de la fuerza son opciones remotas. Por el contrario, en la diplomacia coercitiva el factor militar constituye un elemento clave del proceso.

El grado de coerción varía según los casos. Puede ir desde la amenaza formal, hasta el bombardeo durante semanas de objetivos estratégicos, pasando por el bloqueo naval y la imposición de sanciones económicas. Pero aunque el umbral de violencia empleada puede ser alto, la diplomacia coercitiva se distingue conceptualmente de la guerra abierta porque:

  • No trata de imponer condiciones mediante una victoria militar completa sobre las fuerzas armadas del adversario
  • De entrada, pretende evitar el inicio del conflicto armado y, en caso de recurrir a la fuerza, procura que las hostilidades tengan un carácter limitado; por ejemplo, mediante bombardeos aéreos de precisión y evitando la intervención a gran escala de fuerzas terrestres
  • Deja margen al adversario para una salida pacífica y puede tratar de persuadirle ofreciendo incentivos: cese de embargos, cooperación económica, rehabilitación en foros internacionales, etc.

La diplomacia coercitiva es por tanto un instrumento de prevención y gestión de conflictos ante la conducta de un Estado que, de otro modo, podrían acabar provocando un enfrentamiento bélico en toda regla. El propósito de las acciones armadas consiste en intimidar e influir sobre los decisores políticos rivales, no en destruir su fuerza militar. No obstante, en algunos casos el nivel de la fuerza empleada puede alcanzar niveles que dificulten el trazado de una línea divisoria clara entre la diplomacia coercitiva y la guerra. Por ejemplo, algunos autores entienden como diplomacia coercitiva las cinco semanas de campaña aérea que llevó a cabo la coalición internacional contra las fuerzas iraquíes en enero y febrero de 1991, antes de lanzar el asalto terrestre que liberó Kuwait y derrotó al ejército de Sadam Hussein. Lo mismo sucede con la campaña aérea de la OTAN contra Serbia en 1999. A pesar de que se produjo un empleo intensivo de la fuerza aérea (con 38.000 misiones de combate durante los dos meses y medio que duró la intervención), la selección de los objetivos a bombardear, las reglas de enfrentamiento tan exigentes que asumió la Alianza y el hecho de que en algún momento se amenazase con recurrir a fuerzas terrestres llevan a que algunos lo consideren como otro ejemplo de este tipo de diplomacia.

La diplomacia coercitiva tiene éxito cuando consigue que el Estado rival se detenga y dé marcha atrás en la acción política que motivó la crisis. Su fracaso puede materializarse en dos posibles escenarios:

  • Que el Estado objeto de la diplomacia coercitiva no ceda en su empeño y se acabe aceptando de facto la alteración del statu quo.
  • Que la negativa dé lugar a un conflicto armado abierto.

Por tanto, el grado de éxito o fracaso se mide en función de los resultados políticos obtenidos y de la magnitud de fuerza empleada. Cuanto mayor sea el nivel de violencia, el proceso tendrá menos de diplomacia coercitiva y más de conflicto armado abierto. Pero las opciones finales no se reducen a un triunfo o un fiasco absoluto. A lo largo del proceso los actores pueden modificar sus respectivas demandas, alcanzando acuerdos intermedios que eviten un enfrentamiento, y que satisfagan en mayor o menor medida a las partes implicadas.

El balance de la diplomacia coercitiva durante la Guerra Fría y los años posteriores es pobre, con muchos más resultados negativos que positivos. Según la obra colectiva coordinada por Alexander L. George y William E. Simons (1994), de siete casos de diplomacia coercitiva comprendidos entre el fin de la Segunda Guerra Mundial y la Guerra del Golfo de 1991, sólo uno tuvo claramente éxito. En un trabajo similar editado por Robert J. Art y Patrick M. Cronin (2003), que analiza varios episodios ocurridos en el periodo posterior a la Guerra Fría la proporción de éxitos se eleva a un tercio. Por otra parte, en el análisis realizado por Peter Viggo Jakobsen (2007) sobre treinta y seis casos entre los años 1990 y 2001, tres se resolvieron de manera pacífica, y en total sólo seis cosecharon un éxito duradero.

La eficacia de la diplomacia coercitiva no depende de reglas fijas, ya que entre otros factores destaca el valor de lo que se exige al adversario y la aversión de éste a aceptar las demandas; circunstancias que lógicamente variarán según los casos. Pero aunque no exista una estrategia infalible, hay una serie de elementos que, en caso de no cumplirse, reducen drásticamente las probabilidades de éxito (Jakobsen, 2007):

a) Amenazar con un empleo de la fuerza capaz, si es preciso, de derrotar militarmente al oponente. Al igual que sucede con la disuasión, para que la amenaza sea creíble debe ir acompañada de capacidades militares y determinación política. Esta primera condición es crucial, hasta el punto de que, según algunos autores, no se debe recurrir a la diplomacia coercitiva si no se está dispuesto a ir a la guerra en caso de que el proceso fracase. Las amenazas y el uso limitado de la fuerza no resultarán convincentes si el gobierno rival considera que no irán seguidos de acciones militares de mayor envergadura. Si lo que se pide del adversario es altamente valioso en términos políticos o económicos, éste no dará su brazo a torcer a no ser que los costes asociados a la amenaza resulten proporcionales y suficientemente creíbles. Es decir, debe existir proporcionalidad entre el alcance y la naturaleza de los objetivos, por un lado, y el grado de presión que se ejerce, por otro. En muchos casos la eventual intervención armada deberá ser capaz de alcanzar sus objetivos de manera rápida y con escasos costes humanos y materiales; ajustada por tanto a las limitaciones que imponen las sociedades de los países con economías avanzadas al empleo de la fuerza militar (tal como hemos visto en el capítulo cuatro). Al mismo tiempo, con el fin de reunir una fuerza suficientemente poderosa, repartir la carga y que la intervención gane en legitimidad resulta oportuno que la amenaza provenga de una coalición internacional y que cuente con respaldo legal (por ejemplo, en el marco de la OTAN y con aprobación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas).

b) Establecer un plazo límite para el cumplimiento. Un ultimátum temporal desactiva tácticas dilatorias, genera sensación de urgencia y hace creíble la amenaza del uso de la fuerza. Su ausencia puede ser interpretada como falta de voluntad política; y conviene recordar que el coste político que entraña ceder a la coerción estimula el autoengaño de quienes son objeto de este tipo de diplomacia.

c) Asegurar que no habrá nuevas demandas. Es muy difícil que los responsables de un Estado acepten las demandas de la diplomacia coercitiva si consideran que abre la puerta a sucesivas exigencias.

d) Ofrecer incentivos a cambio de cumplimiento. Los incentivos reducen la humillación que supone ceder a exigencias y amenazas externas. También favorecen que la solución a la crisis se interprete en términos de reciprocidad y no en clave de suma cero (es decir, ambos dan algo por algo, en lugar de que una parte gane y la otra pierda). La oferta de incentivos puede ser gradual pero se debe guardar un equilibrio con el fin de no ofrecer muy poco, demasiado tarde o a cambio de mucho, ni mucho excesivamente pronto, o a cambio de poco. Para ello es recomendable una estrategia de concesiones condicionadas a la existencia de una reciprocidad real. Pero los incentivos no siempre son necesarios o, sencillamente, posibles. Quien ejerce la coerción se puede negar a ofrecerlos para no premiar la alteración del statu quo.

Las condiciones que se acaban de exponer no garantizan el éxito de la diplomacia coercitiva. Además, en algunos casos es preciso sortear diversos obstáculos que pueden presentarse en un proceso de estas características (Jakobsen, 2007; Jentleson & Whytoc, 2005/2006):

a) De manera involuntaria, la presión exterior puede beneficiar en términos de política doméstica al régimen que experimenta la coerción. En tiempos de crisis o de guerra la población suele cerrar filas con sus gobernantes (el llamado efecto rally-around-the-flag) a pesar de que hasta ese momento fuesen impopulares. Aunque se trate de una alteración objetiva del statu quo, las élites y amplios sectores la sociedad pueden pensar que su gobierno actúa en defensa de intereses legítimos y, por tanto, percibirán la diplomacia coercitiva como injustificadamente hostil. El apoyo social aumenta la capacidad del gobierno para soportar los efectos de acciones militares limitadas.

b) La diplomacia coercitiva está abocada al fracaso si lo que se demanda es no sólo un cambio de política, sino de régimen. En esas circunstancias los gobernantes tratarán de aferrarse a su posición por miedo a verse privados del poder e incluso de su propia seguridad personal (es decir, a acabar como Slobodan Milosevic, Saddam Hussein o Muamar El Gadafi). La diplomacia coercitiva es una estrategia que utiliza medios limitados y sus objetivos también deben serlo. Las exigencias que afecten a la continuidad del régimen, además de ineficaces, pueden bloquear cambios factibles en la política que se pretende modificar.

c) La correcta aplicación de la diplomacia coercitiva requiere inteligencia de calidad sobre el adversario. Al igual que sucede con el dilema de seguridad y la disuasión, el problema de la mente de los otros impide conocer con exactitud las motivaciones e intereses de los decisores rivales. Del mismo modo, también se requiere inteligencia operativa sobre los objetivos a atacar (blancos valiosos del adversario), de modo que una aplicación limitada de la fuerza sea capaz de doblegar su voluntad o de abortar su línea de acción política.

d) Que el adversario ofrezca escasos objetivos susceptibles de ser atacados desde el aire (centros de mando y control militares, infraestructuras críticas para la economía del país, instalaciones para la fabricación de armas de destrucción masiva, etc.), algo que no del todo común cuando la coerción se ejerce sobre países escasamente desarrollados Por ejemplo, el régimen talibán de Afganistán tras los atentados del 11 de septiembre de 2001.

d) La diplomacia coercitiva se encuentra con mayores dificultades cuando se lleva a cabo en un contexto de guerra civil, con el fin de que las partes acaten un alto el fuego e inicien un proceso de paz. La pluralidad de actores con intereses contrapuestos reduce la capacidad de coerción eficaz (sobre todo si ésta se limita al poder aéreo y a los bombardeos con misiles de crucero) y complica los esfuerzos diplomáticos.

e) Dificultad a la hora de verificar el grado de cumplimiento de determinadas medidas como, por ejemplo, dejar de apoyar a grupos terroristas (Pakistán con respecto a diferentes grupos yihadistas) o el desarrollo clandestino de programas de armas de destrucción masiva (los casos de Irán o Corea del Norte).

Por tanto, aunque en teoría la diplomacia coercitiva parezca una opción rentable en términos de coste-beneficio (resultados políticos importantes con un empleo limitado de la fuerza) y como una alternativa a la guerra, en la práctica constituye una estrategia arriesgada y difícil de aplicar con éxito. Si el actor objeto de la coerción se niega a ceder, quien ejerce la diplomacia coercitiva se encontrará ante el dilema de aceptar de facto la política de su oponente (con el descrédito que eso supondría de cara al futuro), o de seguir adelante con la escalada hasta alcanzar la victoria militar. Por tanto, la decisión de embarcarse en una aventura de estas características no debe tomarse a la ligera.

 

Javier Jordán es Profesor Titular de Ciencia Política en la Universidad de Granada

*Este análisis está basado en el capítulo del mismo autor, titulado "Dilema de seguridad, Disuasión y Diplomacia coertiva" del Manual de Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional.

 

Bibliografía

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Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Universidad de Granada. Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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