Francia: los militares y la toma de decisiones en política exterior y de seguridad

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Hay problemas que son casi eternos, de manera que lo que de ellos se escribe en un momento dado puede seguir siendo válido al cabo de bastante tiempo. Uno de esos problemas que están siempre de actualidad es el de la participación de los cargos políticos y de los funcionarios (expertos) en el sistema de toma de decisiones. Es, precisamente, la cuestión que planteaba François Cailleteau[1] en un artículo publicado en Francia en 2002[2]. Un artículo que se puede leer con provecho casi veinte años después.

La administración francesa está muy funcionarizada. Y lo está en dos sentidos. Por una parte, los funcionarios tienen un enorme peso en la puesta en práctica de las políticas públicas, lo que se traduce en que puestos de responsabilidad que en España estarían en manos de cargos políticos de confianza, se asignen en Francia a funcionarios de carrera. Por ejemplo, los prefectos (funcionarios de carrera), cuyas competencias en los departamentos son mucho más amplias que las de nuestros delegados/subdelegados del gobierno (cargos de confianza política). Desde otro punto de vista, la administración francesa está muy funcionarizada porque una parte importante de la clase política se recluta entre los miembros de altos cuerpos de la administración, procedentes, en general de dos grandes escuelas: la Escuela Nacional de Administración (Macron, Hollande) y la Escuela Politécnica (Giscard d’Estaing).

 

Los militares en la toma de decisiones

El punto de partida de Cailleteau es que los militares, al igual que los diplomáticos, deben participar en la elaboración de la política exterior del estado, en particular cuando “esa política conduce al despliegue o al empleo de las Fuerzas Armadas”. Algo que ocurre con bastante frecuencia. Es la manera de que los responsables políticos reciban un asesoramiento óptimo y puedan definir una política exterior ajustada a la realidad de los medios disponibles. Y así fue en tiempos, pero ya no es en estos momentos. ¿Por qué?

Cailleteau destaca tres motivos:                                                                                    

  • Las sucesivas derrotas que el Ejército francés sufre en el siglo XX (Segunda Guerra Mundial, Indochina, Argelia) condujeron a la “marginalización completa de la institución militar, que no sobrevivirá más que al precio de abandonar toda veleidad de influir sobre la política, e incluso sobre su propio destino”.
  • La puesta en marcha de la disuasión nuclear. Según recuerda Cailleteau, “la fuerza de disuasión nuclear no requiere ni conceptos estratégicos complejos ni el trabajo de los estados mayores. Por otra parte, el coste de su construcción y perfeccionamiento reduce a una expresión mínima el resto de las fuerzas, sobre todo las terrestres”.
  • La marginalización de los militares en el aparato político-administrativo del estado, algo que ha creado una “renta de situación en beneficio de otras categorías, sobre todo de los diplomáticos, capaces de defenderla gracias a una mejor implantación en la red de influencias y de solidaridad de este aparato”. Y ello es así, porque “los responsables militares franceses no pertenecen al mundo, muy restringido, de las elites que adoptan las decisiones políticas, administrativas e incluso económicas, que, como se sabe, se reclutan en el vivero de algunos cuerpos alimentados por la ENA y por la Escuela Politécnica”.

Frente a los problemas franceses, Cailleteau presenta los ejemplos, a su entender, positivos de Estados Unidos y del Reino Unido, que conducen a una situación de “equilibrio razonable” en la que los puntos de vista de todos pueden verse representados. Y ello a través de dos caminos muy distintos:

  • En Estados Unidos, existe un sistema muy abierto de reclutamiento de elites, lo que facilita que los militares puedan continuar sus carreras en otras ramas de la administración (o en la empresa privada) tras abandonar las Fuerzas Armadas.
  • En el Reino Unido, las elites militares y civiles proceden, en gran medida, del mismo medio social y de los mismos centros de enseñanza.

 

El argumento de Guillamo

Según hemos visto, para Cailleteau uno de los problemas fundamentales en Francia es la forma de reclutamiento de las elites políticas y militares. Una cuestión que fue estudiada en detalle por el General de Ingenieros Manuel Guillamo[3] en su tesis doctoral titulada “La reforma de la escolaridad en Saint-Cyr o la selección de las elites militares”[4]. Recordaba en ella Guillamo que el sistema de formación de la oficialidad francesa había sido tradicionalmente “monista”, con una Gran Escuela (equivalente a la ENA o a la Politécnica) de donde salían la mayor parte de los cuadros superiores. La tendencia actual es, sin embargo, hacia un sistema pluralista que favorezca el acceso a la oficialidad a través de vías diversas. El resultado, según Guillamo, es que los saint-cyriens de hoy, a diferencia de los del pasado, ya no son parte de la elite administrativa del país. Al menos, no de manera plena. En palabras del general francés, “la negativa de la jerarquía del ejército de tierra, en nombre de la promoción social, a crear un ‘cuerpo superior’ de oficiales ha hecho que sus elites dejen de ser decisoras, de formar parte de la red de intercambio de informaciones y de servicios en el seno del estado, para convertirse en técnicos, expertos o managers, sin influencia real sobre las grandes orientaciones de la defensa”.

 

El gobierno de los expertos

Parece claro que una de las intenciones del artículo de Cailleteau es defender intereses corporativos, pero sus argumentos tienen también valor para dar respuesta a la pregunta más general de cómo utilizar el conocimiento de los expertos para garantizar que las políticas públicas ofrezcan a los ciudadanos resultados óptimos. Los cuerpos de funcionarios (y, en particular, los militares) tienen un alto sentido del servicio público y el sano corporativismo de Cailleteau no es otra cosa que la preocupación por los intereses generales desde el punto de vista particular de un grupo de funcionarios con determinados conocimientos técnicos. En su enfoque “republicano clásico” (“republicano”, en el sentido francés del término), entiende que los responsables políticos gozan de la legitimación necesaria para adoptar decisiones con capacidad de obligar, pero que los expertos (en la administración pública de un país como Francia, se podría hablar de “los funcionarios”) son los que poseen los conocimientos técnicos indispensables para ayudar a los políticos a adoptar decisiones óptimas. Casi en cualquier sistema político/administrativo se admite que ambos componentes son necesarios, y el problema se reduce a determinar las proporciones relativas para conseguir el cóctel perfecto.

Sir Humphrey Appleby, el mítico Secretario Permanente de la serie británica Yes, Minister, estaba convencido de que la política de los departamentos la debían dictar los altos funcionarios y que, en el fondo, la función principal de los responsables políticos consistía en actuar como interfaz entre la administración y la opinión pública, así como conseguir para la primera (es decir, para los altos funcionarios que la controlan) los recursos que necesitan. Como Sir Humphrey argumentaba cínicamente en un capítulo, “la asignación tradicional de responsabilidades ejecutivas ha estado siempre orientada a liberar al titular del ministerio de minucias administrativas delegando las funciones de gestión en aquellos cuya experiencia y cualificaciones los han preparado mejor para el desempeño de tan humildes funciones, liberando así a sus señores políticos para los deberes más onerosos y las profundas deliberaciones que son inevitablemente concomitantes de su posición exaltada”[5]. Traducido al lenguaje corriente (un registro que Sir Humphrey nunca dominó): “que no se metan en nuestro trabajo”. 

Y a la ingenua pregunta de Bernard, el secretario del ministro, de si no era el trabajo de un ministro dirigir su departamento, Sir Humphrey respondía: “No, Bernard, es nuestro trabajo. O, para ser más precisos, es mi trabajo, para el que tengo 25 años de experiencia y capacitación. ¿No te das cuenta de lo que sucedería si permitiéramos que el Ministro dirigiera el departamento? Naturalmente, primero sería el caos. Y segundo, lo que es mucho más grave, habría innovaciones. Cambios, Bernard. Debate publico. Control externo ¿Es eso lo que quieres? Un ministro tiene tres funciones. Primero, como defensor, hacer que las acciones del departamento parezcan plausibles para el Parlamento y para los ciudadanos. Él es, de hecho, nuestro agente de relaciones públicas. Segundo, es nuestro hombre en Westminster, y hace que nuestra legislación sea aprobada por el Parlamento. Y tercero, es él quien nos alimenta. Es él quien tiene que luchar en el Gabinete por el dinero que necesitamos para dirigir nuestro departamento”[6]. Es problable que bastantes funcionarios de la UE en Bruselas piensen como Sir Humphrey, aunque no lleguen a expresarlo con su brutal sinceridad.

El autor de la serie Yes Minister quería ilustrar los peligros de dejar el gobierno del país en manos de unos burócratas que no tienen que rendir cuentas (al menos, no directamente) al pueblo soberano. La consecuencia lógica era la posible subordinación del interés general al particular de un grupo de presión. Pero hay también autores que prefieren subrayar lo mucho que contribuye al bien común el conocimiento técnico que atesoran los funcionarios. Así, Fareed Zakaria destacaba en su libro The future of freedom (2003) que la burocracia de la UE es eficaz “precisely because it is insulated from political pressures”. Ese relativo aislamiento es lo que le permite trabajar pensando en el medio y largo plazo, sin preocuparse demasiado por el último escándalo que copa las páginas de los periódicos y los espacios de las televisiones. En la misma línea, cuando más recientemente Zakaria reflexionaba sobre las razones que han motivado la actual crisis de la UE, no consideraba que el sistema de gobierno funcionarizado fuera una de ellas[7]. De hecho, atribuía la crisis, sobre todo, a dos decisiones políticas muy inapropiadas (en su opinión): la de expandir la UE sin tener en cuenta las condiciones de los nuevos países miembros, y la de introducir el euro sin armonizar previamente los sistemas fiscales nacionales.

 

Conclusiones

En una sociedad democrática contemporánea no existe ninguna duda de que todo el poder debe estar en manos de políticos legítimamente elegidos por el pueblo. A partir de ahí el grado de “politización” o de “funcionarización” de la administración pública es un tema discutible y distintos países han llegado a soluciones diversas. En favor de la “funcionarización” puede aducirse que permite que los responsables políticos reciban un óptimo asesoramiento técnico. Un asesoramiento que, además, tiene la ventaja de ser políticamente neutro. El problema es que el funcionario “químicamente puro” (suponiendo que exista) raramente será percibido como un miembro más del equipo (“one of the boys”). Por otra parte, ese funcionario será en ocasiones sospechoso de utilizar sus argumentos técnicos para defender lo que, en el fondo, no son más que intereses corporativos. O de tener una comprensión muy superficial de las conveniencias políticas. Es lo que se ha reprochado con frecuencia a los “tecnócratas de Bruselas”, exponentes y cancerberos del sistema funcionarizado más conocido e influyente de nuestros días.

El argumento de Cailleteau sobre la influencia de los militares (del alto mando militar, se entiende) sobre las decisiones en materia de política exterior y de seguridad tiene algún punto de contacto con la discusión, más reciente, sobre libertad de expresión en las Fuerzas Armadas[8], aunque la perspectiva es claramente distinta. Los defensores de la libertad de expresión, como el Teniente Coronel David Maitrot, alegan que sin acceso a una información técnicamente cualificada la opinión pública y los parlamentarios no pueden participar en el proceso de toma de decisiones, como se esperaría que hicieran en una democracia avanzada de nuestros días. En el argumento de Cailleteau, sin embargo, la opinión pública y el Parlamento no están presentes. El problema para él no es que las decisiones se tomen en pequeños círculos, sino que los altos mandos militares no formen parte de ellos, no tengan voz en el proceso (o que esa voz no sea importante). Cuando en 2017 el general de Villiers, Jefe de Estado Mayor de los Ejércitos (de la Defensa, diríamos nosotros), compartía con los parlamentarios sus dudas respecto al presupuesto de defensa estaba, de hecho, reconociendo que era un outsider dentro de los círculos de poder.

No es fácil decidir cuál de las dos partes tiene más razón y, posiblemente, la respuesta sea distinta según los países y las épocas. Si fuera cierto que in medio stat virtus, podríamos sintetizar que:

  • La defensa (o/y la seguridad) es importante en sí misma, incluso en nuestros días. No se trata simplemente de algo heredado del pasado, de escasa utilidad práctica, pero que hay que mantener. Tiene un valor intrínseco. Sin seguridad, no existen ni el estado ni la democracia.
  • No hay ninguna duda de que el proceso de toma de decisiones en materia de defensa debe estar en manos de cargos electos (de políticos) que respondan ante el pueblo por sus éxitos y sus fracasos. El papel decisivo de los políticos es, además, beneficioso para la calidad de las decisiones que se adoptan, ya que, como Sir Humphrey podría atestiguar, un proceso íntegramente controlado por los funcionarios difícilmente produciría cambios. En general, los cambios profundos se deben a la presión de los agentes externos (los responsables políticos), más que a la iniciativa de los internos. Y, en ocasiones, los cambios son indispensables (Sorry, Sir Humphrey!).
  • El conocimiento técnico de los expertos debería ser tenido muy en cuenta. Y no solo a la hora de desarrollar las decisiones o de ponerlas en práctica, sino también en el proceso que conduce a su adopción. La incorporación temprana de ese asesoramiento experto mejora la probabilidad de que las decisiones que se adopten sean correctas.
  • En un país europeo occidental del siglo XXI, como es Francia, la “comunidad de expertos” en materias de defensa incluye, sin duda, a los militares profesionales, pero también a otros funcionarios (policías, diplomáticos) y a especialistas civiles que se dedican a estas materias.

José Miguel Palacios es Coronel de Infantería y Doctor en Ciencia Política.


[1] François Cailleteau es uno de los escritores militares franceses más destacados de las últimas décadas. Saint-cyrien de la promoción “Teniente Coronel Jeanpierre” (1959-1961), sirvió como oficial en las Tropas de Marina. Tras ingresar en el Control General de los Ejércitos, fue Director Adjunto del gabinete del Ministro de Defensa socialista Charles Hernu (1981-83), antes de convertirse en Director de la Función Militar y de Relaciones Sociales en el Ministerio. Terminó su carrera como Jefe del Control General. Los no familiarizados con el funcionamiento de este servicio dentro de las Fuerzas Armadas francesas pueden encontrar una explicación bastante clara en https://fr.wikipedia.org/wiki/Contr%C3%B4le_g%C3%A9n%C3%A9ral_des_arm%C3%A9es.

[2] CAILLETEAU, François (2002). Le rôle et l'influence des responsables militaires dans la politique extérieure de la France. Les leçons du XXe siècle. Revue internationale et stratétique n.º 48 (2002/4): 53-61. Puede encontrarse una versión digital en https://www.cairn.info/revue-internationale-et-strategique-2002-4-page-53.htm.

[3] Saint-cyrien de la promoción “Maréchal Davout” (1977-1979). Ha sido Agregado Militar en Madrid y en México.

[4] GUILLAMO, Manuel (1997). La réforme de la scolarité à Saint-Cyr ou la sélection des futures élites militaires. Tesis doctoral en Sociología, defendida en el Institut d’Études Politiques de París. Se puede acceder a esta tesis a través de http://www.theses.fr/1997IEPP0029.

[5] The traditional allocation of executive responsibilities has always been so determined as to liberate the ministerial incumbent from the administrative minutiae by devolving the managerial functions to those whose experience and qualifications have better formed them for the performance of such humble offices, thereby releasing their political overlords for the more onerous duties and profound deliberations which are the inevitable concomitant of their exalted position”. Temporada primera (1980), episodio seis. Según la transcripción de Wikiquote: https://en.wikiquote.org/wiki/Yes,_Minister. El episodio puede verse en https://www.youtube.com/watch?v=f8gEucJFZCw.

[6] "No, Bernard, it is our job. Or, to be more precise, it is my job, for which I’ve had 25 years experience and training. Don’t you realise what would happen if we allowed the Minister to run the Department? First, there would be chaos, naturally. And second, which is much more serious, there would be innovations. Changes, Bernard. Public debate. Outside scrutiny. Is that what you want? A Minister had three functions. First, as an advocate, making the Department’s actions seem plausible to Parliament and public. He is in fact our public relations man. Second, he is our man in Westminster, steering our legislation through Parliament. And third, he is our breadwinner. He has to fight in Cabinet for the money we need to run our Department”.

[7] ZAKARIA, Fareed (2019). The two issues that undermined the E.U. The Washington Post 17 January 2019. Disponible en la siguiente dirección: https://fareedzakaria.com/columns/2019/1/17/the-two-issues-that-undermined-the-eu.

[8] Ver, en este mismo blog, Francia: el ‘gran mudo’ recupera el habla (publicado el 21.02.2019). http://www.seguridadinternacional.es/?q=es/print/1592.