El empleo de las fuerzas armadas en la lucha contra el terrorismo

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Análisis GESI, 19/2017

Tras el ataque terrorista de Manchester del 22 de mayo de 2017, la primera ministra británica, Theresa May, anunció que el nivel de riesgo en el Reino Unido se elevaba a “crítico”, lo que implicaba el empleo de efectivos militares tanto en la protección de lugares clave como de su presencia en la calle[1].

La decisión adoptada estuvo encaminada a dotar a la policía británica de los recursos y el apoyo necesarios para el mantenimiento de la seguridad en un escenario donde el riesgo de ataque terrorista se ha evidenciado máximo. Las detenciones de varios sospechosos en relación con el atentado y el desmantelamiento de su red de apoyo disminuyeron el riesgo, permitiendo descender su nivel de “crítico” a “grave”. Aunque la probabilidad de atentado continuara siendo alta, ya no se consideró necesario el mantenimiento de una fuerza armada en apoyo de la policial, por lo que desde el lunes 29 de  mayo los soldados británicos dejaron de patrullar las calles, cesando la excepcional medida[2].  Esta imagen de ver a militares participando en labores de apoyo a las fuerzas policiales, es cada vez es más común en Europa, especialmente tras un atentado de tanta conmoción. Conviene comprender cómo se sustenta esta necesidad, distinguiendo entre su empleo como instrumento de apoyo a la labor de la policía en las cuestiones de seguridad del estado, como es el caso en la situación de las alertas terroristas de Reino Unido o Francia, y su empleo directamente como el instrumento principal de lucha contra el terrorismo.

 

Militares y policías en las calles del Reino Unido tras el atentado suicida de Manchester. (Fuente Daily Mail: http://www.dailymail.co.uk/news/article-4536602/Buckingham-Palace-military-armed-guard.html)

 

En nuestra sociedad en red  post 11-S[3]el terrorismo se presenta como fenómeno que cabalga entre la amenaza exterior e interior, globalizando el riesgo, estableciéndose un continuum entre seguridad y defensa que, siendo conceptos distintos más allá de concepciones nominalistas, se encuentran relacionados por la interactividad de nuestra sociedad[4]. Interactividad donde los contornos definidos que separaban la seguridad, como garantía de bienestar y control de riesgos y amenazas, y la defensa, como respuesta a los actos que comprometen la seguridad, se convierten en regiones de transición entre conceptos cada vez más complementarios. Una consecuencia no deseable sería  la confusión semiótica, y por tanto de los actores responsables de la seguridad y la defensa en los niveles táctico y operacional. Así pues, las políticas de seguridad -y defensa- han tenido que adaptarse a un enemigo cada vez más difuso. Y es que el terrorismo, como fenómeno delincuencial tradicionalmente interno, hace ya tiempo que saltó de las agendas de seguridad interior a las de seguridad compartida, de defensa y/o a las puramente militares. La primera vez que se introdujo el terrorismo en la agenda militar fue en la Cumbre de Praga de 2002, mediante el Concepto Militar para la Defensa Contra el Terrorismo MC-472. La irrupción del ISIS, de vocación terrorista, en el panorama constituye una nueva vuelta de tuerca a la teoría, debido al control territorial y la envergadura de sus operaciones. Se trata pues de una hibridación entre el terrorismo, las formas de combate irregular y la administración de un territorio de forma ilegítima, todo ello sin alterar la esencia terrorista en cuanto a clandestinidad y propaganda violenta. Es precisamente este carácter clandestino, propagandístico y la intencionalidad política mediante el ejercicio de la violencia contra los no combatientes los rasgos que lo definen[5].

El empleo de fuerzas militares en labores contra el terrorismo no debería implicar dificultad jurídica ni de legitimidad, especialmente cuando se trata de regímenes democráticos sometidos al control parlamentario y sus fuerzas de seguridad al judicial. La primera consecuencia, desde un punto de vista operacional, es el incremento de la capacidad de respuesta policial a la hora de la supresión de una amenaza inminente y el efecto de disuasión. No obstante, según Aznar Fernández-Montesinos, “el empleo de las Fuerzas Armadas en labores directas de lucha contra el terrorismo si por un lado puede suponer notables beneficios en los niveles de decisión operacionales y tácticos, paradójicamente entraña notables riesgos en el plano de lo político”[6].  La razón reside en que existe una asimetría en el plano de enfrentamiento que podría dificultar políticamente esta cuestión. Una asimetría que no consiste en una mera disparidad de fuerzas entre los grupos terroristas y el estado, si no en el diferente plano en el que se encuentran los terroristas y el instrumento militar. Mientras este opera en el plano táctico y subordinado a la política, el terrorismo lo hace en el plano de la política, pues sus acciones tácticas están diseñadas para influencia política[7]. Mientras que el objetivo operacional y táctico de cualquier lucha contra el terrorismo es impedir su acción, así como su persecución, detención y posterior puesta a disposición de la justicia de los elementos terroristas, estos entran en una dialéctica de carácter violento y, generalmente, unidireccional con el estado. El terrorismo, empleado como instrumento violento de acción política[8], persigue un objetivo de carácter político que en la lógica de Clausewitz no sería otro que la imposición de su voluntad. Una voluntad que se trata de legitimar en y a través de una narrativa introducida mediante el miedo y la violencia. Este objetivo es de carácter psicológico, dirigido contra la población no combatiente, y el daño causado a la víctima lo considera consustancial y colateral, no evitable e imprescindible para la finalidad política. Contribuye a atemorizar a una población obligándola, a ella o a un gobierno u organización internacional, a la realización de un acto o a abstenerse de hacerlo[9]. No persigue el control de un territorio, si no la imposición de una idea sin enfrentamiento abierto y directo con un adversario que para el terrorista es contingente, como la víctima a la que cosifica e instrumentaliza como peldaño hacia su objetivo y cuña para dañar al otro[10].

La narrativa es su sustento estratégico, pues en la que de la dialéctica entre ideología y acción nace el discurso del atentado, medio por el que propaga sus ideas[11]. Crea estado de opinión en un territorio independientemente de su presencia o ausencia, pues debido al elevado coste moral y al agotamiento, la población exigirá al estado que ponga fin al terror en el mejor de los casos, o la narrativa culpando a la víctima ganará espacio en el peor. El reconocimiento político en el sentido más hegeliano del término es el objetivo de las narrativas terroristas, y pocas cosas proporcionan más reconocimiento, que la excepcionalidad de un perseguidor poderoso[12]. Así puede aplicarse la lógica del enfrentamiento asimétrico de Raymond Aron, en que el elemento terrorista gana el pulso cuando no lo pierde, al contrario de lo que sucede al estado que lo pierde si no lo gana. Las tablas son la victoria del terrorista, pues le permiten estirar el tiempo de su existencia. Mediante la narrativa introduce modificaciones en el escenario que alteran el valor estratégico de determinados intangibles, que podrían acabar haciendo de su defensa un ejercicio de futilidad. Es por ello que las estrategias tienen que ofrecer un muy equilibrado “pool” de instrumentos tácticos, operacionales y estratégicos, que permitan desarrollar una respuesta verdaderamente integral.

En España la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 constituye el marco conceptual de la política de nuestro país frente al fenómeno terrorista. Ante una amenaza tan difusa, cuya asimetría de planos se extiende desde el nivel político al táctico, que penetra todas las capas de la sociedad requiriendo de un enfoque holístico, que consiga no sólo moverse en el continuum seguridad-defensa, si no que haga lo propio entre el exterior y el interior. La solidez de un Estado de Derecho que ha derrotado policialmente a ETA, constituye un acervo de doctrina para la lucha contra el terrorismo que se basa  en el compromiso político, la actuación policial y de inteligencia, así como de la acción de la justicia y la cooperación internacional[13]. Aunque esta derrota es cuasi un hecho, no será definitiva hasta su disolución. La acción policial y judicial, de inteligencia y cooperación internacional son los instrumentos principales de la ESN2013.

El instrumento militar, tal y como está concebido, se emplea en misiones en las que las que se proyecta una fuerza armada que actúe en apoyo de aquellos gobiernos legítimos sometidos a la amenaza terrorista incapaces de hacerle frente por sí mismos, y donde los intereses nacionales puedan verse afectados. En esta línea España  participa en la Operación Inherent Resolve de la coalición internacional contra el Daesh liderando uno de los cuatro Building Partner Capacity, con el objetivo de desarrollar las capacidades del Nuevo Ejército Iraquí[14]. Esta actuación podría entenderse como una defensa adelantada de dichos intereses, dirigida a desarmar la amenaza externa. Una amenaza cuya propaganda penetra en nuestra sociedad y genera un fenómeno de terrorismo cuya génesis ideológica es externa, pero que las acciones tienen lugar en el interior de nuestras fronteras, las cuales son ese continuum exterior-interior que atraviesa el terrorista, o simplemente su doctrina radicalizando a nacionales que compartan ideología.

El embajador de España en Irak pasa revista a la Fuerza formada en Besmayah durante el relevo del contingente español. (Fuente EMAD: http://www.emad.mde.es/MOPS/novoperaciones/multimedia/fototeca/2017/05/170520-acto-transferencia-autoridad-bpcvi-03.html)

Es el terrorismo yihadista el de mayor preocupación a ambos lados de las fronteras, para lo que la respuesta debe ser coherente con nuestros socios y aliados, previniendo la radicalización violenta, protegiendo a ciudadanos e infraestructuras y persiguiendo a los terroristas tras las fronteras exteriores, así como una respuesta eficaz ante los ataques. El origen del yihadismo se encuentra en países musulmanes, en los que se promueven los ataques tanto contra sus propios gobiernos, que considera ilegítimos y apóstatas, como contra los occidentales a los que considera infieles. España en estos términos se encuentra el objetivo como es antigua Al-Ándalus en manos infieles, por lo que sus acciones irán encaminadas a “subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública”[15]. Esta cuestión situaría la lucha antiterrorista en el plano militar y en el plano civil a un tiempo, actuando el militar más allá de nuestras fronteras mediante el apoyo en origen a los países que combaten el yihadismo y la actuación policial y judicial en el interior, sin perjuicio de su empleo táctico cuando el Nivel de Alerta Antiterrorista (NAA) fuera de riesgo muy alto. Este escenario, estaría asociado al Nivel 5, tal y como establece la Instrucción 3/2015 de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se actualizó el Plan de Prevención y Protección Antiterrorista[16]. La activación de un determinado nivel es competencia exclusiva del Ministro del Interior, dependiendo de la valoración de la amenaza. Debido a que los elementos terroristas consideran las fronteras una incomodidad contingente, y no distingue entre actuación a ambos lados más allá de métodos o tácticas, se requiere de una respuesta coordinada entre la política exterior, interior y de defensa. Para ello se ha desarrollado un Plan Nacional Contra la Radicalización que abarca exterior e interior, así como mecanismo de coordinación para el apoyo de las Fuerzas Armadas a los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad[17]. Así, y como consecuencia de ese mecanismo, el  Centro de Inteligencia de las Fuerzas Armadas (CIFAS), se incorporó a la reunión de la mesa de valoración de la amenaza terrorista el pasado 25 de mayo que, como cada jueves, tuvo lugar en el Ministerio del Interior, una incorporación que ya estaba prevista antes del atentado suicida de Manchester.

Nivel de Alerta Antiterrorista (Fuente: Ministerio del Interior  http://www.interior.gob.es/prensa/nivel-alerta-antiterrorista)

El proyecto compartido de la ESN2013 hace partícipes a los ciudadanos, incidiendo en la prevención y anticipación. Refuerza los aspectos policiales y de inteligencia, así como la coordinación con unas Fuerzas Armadas que se proyectan hacia el origen de la amenaza desarrollando las capacidades de quienes constituyen la primera línea contra la amenaza terrorista. El apoyo de la población es una necesidad estratégica de primer nivel, dentro y fuera de nuestras fronteras. La labor pedagógica donde se despliegan nuestras fuerzas es crucial para el apoyo local contra el terrorismo. Más importante aún es la que se lleva a cabo en interior de nuestras fronteras para que ese proyecto sea efectivamente uno compartido, donde la sociedad se implique, adquiera resilencia y apoye moral y responsablemente la acción exterior e interior. Apoyo en todo el espectro, desde la participación directa como miembros de los distintos organismos implicados, pasando por la colaboración ciudadana, hasta la mera comprensión de las molestias que, en ocasiones, se generan en pro de nuestra seguridad.

Joaquín Pellicer es Capitán de la Guardia Civil


[1] The Independent (2017), “Theresa May upgrades terrorist threat level to 'critical' and puts soldiers on streets” Jon Sharman, Wednesday 24 May 2017, http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/manchester-bombing-critical-terrorist-threat-theresa-may-upgrades-from-severe-latest-news-a7752336.html

[2] ABC  (2017), “Reino Unido rebaja el nivel de alerta terrorista de «crítico» a «grave»”, Internacional, 27/05/2017, http://www.abc.es/internacional/abci-reino-unido-rebaja-nivel-alerta-terrorista-critico-grave-201705271310_noticia.html

[3] Bueno Campos En Instituto Español De Estudios ESTRATÉGICOS (2015): Cultura de Seguridad y Defensa: fundamentos y perspectivas de mejora, Cuadernos de Estrategia nº 172, IEEE, Madrid, p. 29 http://www.ieee.es/Galerias/fichero/cuadernos/CE_172.pdf

[4] Beck en Bueno Campos. Op. Cit. p. 29.

[5] Laqueur en Avilés Farré, J. (2013): “La daga y la dinamita: los anarquistas y el nacimiento del terrorismo”. Barcelona,  Tusquets, pp. 14-23.

[6] Aznar Fernández-Montesinos, F. (2014): “Reflexiones sobre el empleo de las fuerzas armadas en la lucha contra el terrorismo local”. Documento de Análisis 12/2014, Instituto Español de Estudios Estratégicos, Madrid. p. 6, http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2014/DIEEEA12-2014_ReflexionesEmpleoFFAA_FAFM.pdf

[7] Aznar Fernández-Montesinos, F. (2014), Op. Cit. p. 7.

[8] Ibidem, p. 4.

[9] Según el Convenio Internacional de 1999 para la represión de la financiación del terrorismo de Naciones Unidas en Avilés Farré, J. (2013): “La daga y la dinamita: los anarquistas y el nacimiento del terrorismo”. Barcelona,  Tusquets, pp. 14-23.

[10] Aznar Fernández-Montesinos, F. (2011): “Terrorismo y estrategia asimétrica”. Documento de Opinión 9/2011, Instituto Español de Estudios Estratégicos, Madrid. p. 9. http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2011/DIEEEO09_2011TerrorismoEstrategiaAsimetrica.pdf

[11] Ibidem, p. 6.

[12] Aznar Fernández-Montesinos, F. (2014), Op. Cit. p. 7.

[13] Departamento de Seguridad Nacional (2013) “Estrategia de Seguridad Nacional. Un proyecto compartido”. Presidencia del Gobierno, 2013. Madrid. p. 25. http://www.lamoncloa.gob.es/documents/seguridad_1406connavegacionfinalaccesiblebpdf.pdf

[14] Denominación oficial de la fuerza terrestre.

[15] Alonso Marcos, A. (2014): La lucha contra el terrorismo en la Estrategia de Seguridad Nacional 2013. UNISCI Discussion Papers, Nº 35 (Mayo / May 2014) pp.223-248. https://revistas.ucm.es/index.php/UNIS/article/viewFile/46429/43622

[16] Según el Plan de Prevención y Protección Antiterrorista, la clasificación de niveles de activación asociados a un determinado nivel de riesgo tiene la siguiente corrspondencia: Nivel 1 cuando el riesgo bajo, Nivel 2 riesgo moderado, Nivel 3 riesgo medio, Nivel 4 riesgo alto y el Nivel 5 cuando el riesgo es muy alto. Disponible http://www.interior.gob.es/prensa/nivel-alerta-antiterrorista

[17] Moliner, J. A. (2016), “La Política de Defensa de España ante la amenaza del terrorismo yihadista”, Revista de Seguridad Internacional RESI, Vol. 1, No. 1 (2015), pp. 1-16. http://www.seguridadinternacional.es/revista/?q=content/la-pol%C3%ADtica-de-defensa-de-espa%C3%B1-ante-la-amenaza-del-terrorismo-yihadista

 

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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