El 2%, un criterio insuficiente para valorar la contribución de España a la OTAN

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Que los europeos asuman un mayor compromiso financiero en Defensa es una reclamación tradicional de las Administraciones norteamericanas desde los tiempos de la Guerra Fría. La peculiaridad en el caso del presidente Trump radica en la desconfianza manifiesta a la propia OTAN como organización y –como es habitual– en la brusquedad de sus formas, tildando a los aliados europeos de ‘delinquent’ (morosos) respecto a los contribuyentes norteamericanos que desde hace décadas pagan la Defensa del Viejo Continente.

Es de justicia reconocer que detrás de esas críticas hay elementos de verdad. Las fuerzas armadas norteamericanas proporcionan capacidades críticas de inteligencia, mando y control, proyección, sostenimiento, municiones inteligentes, etc. en un volumen del que adolecen los aliados europeos. Estos padecen graves carencias expedicionarias y operativas, tal como quedó de manifiesto en las misiones internacionales de los Balcanes de la década de 1990 y en la intervención liderada por franceses y británicos en Libia en 2011. En términos de presupuesto de Defensa, el norteamericano representa aproximadamente el 70 por cien de la suma de los aliados. No obstante, buena parte de esa cantidad se invierte en teatros ajenos a la Alianza (Asia Pacífico) y por sí sola tampoco garantiza mayor seguridad: unas fuerzas armadas poderosas empleadas con escasa competencia estratégica crean y agravan problemas, tal como Washington ha demostrado en Oriente Medio desde la invasión de Irak en 2003.

Pero como decimos, el desajuste en el reparto de cargas en OTAN tiene una base real. La cuestión es cómo medir las contribuciones para, a partir de ahí, establecer indicadores que apelen a la responsabilidad de cada aliado. Desde hace aproximadamente una década ha ido tomando forma la idea de que invertir al menos el 2% del PIB en Defensa permite distinguir entre aliados cumplidores y ‘free-riders’. Una valoración que se ha convertido en criterio estrella desde que se incluyó explícitamente en la declaración de la Cumbre de Gales de 2014, en el marco de las medidas a adoptar frente a Rusia tras la anexión de Crimea y el inicio de la guerra en Ucrania.

Porcentaje del PIB dedicado a Defensa

Fuente: OTAN

Sin embargo, el criterio del 2%, por sencillo y reconocible que sea en términos de comunicación política, plantea serios problemas:

  • Es una cifra arbitraria, tomada de la mediana aproximada del gasto en Defensa de los aliados entre los años 1991-2003. La conclusión sobre por qué ese porcentaje es el adecuado no proviene de un análisis del entorno estratégico y de una planificación a partir de él, de la que se derive la necesidad de dicha cantidad.
  • El gasto del 2% en Defensa es simplemente un input. No valora en qué y cómo se gasta. Proporciona, por ejemplo, una información más útil el porcentaje invertido en la adquisición y sostenimiento de capacidades militares críticas de interés para la defensa aliada o en inversiones de I+D que contribuyan mantener la ventaja tecnológica frente a los adelantos militares de potenciales rivales.
  • Tampoco permite medir el compromiso real en costes y riesgos a la hora de actuar en operaciones exteriores de la Alianza. El contraejemplo más citado es Grecia, país que supera el criterio del 2% pero que (además de gastar casi el 70% en personal) apenas aporta a las misiones OTAN, primando su atención en disuadir a Turquía (aliado OTAN). Por el contrario, hay países que no llegan al 2% y que sin embargo contribuyen activamente en numerosas misiones así como en grandes, complejos y caros ejercicios multinacionales: uno de los países más aplaudidos en las fuentes consultadas es Dinamarca, al que se suman otros como Noruega, Francia e Italia. España también participa en un buen número de misiones OTAN y de la UE; algunas de ellas, como las misiones terrestre y aérea en Países Bálticos o el despliegue de baterías Patriot en Turquía, manifiestamente en beneficio de los intereses aliados. La lástima en el caso de España es el escaso eco que encuentra su actuación en los análisis de medios de comunicación y think-tanks internacionales cuando se comentan las contribuciones aliadas. Intuyo que está relacionado con algo tan prosaico como que los sitios web del Ministerio de Defensa español y del Estado Mayor de la Defensa donde se describen esas misiones no tienen versión en inglés.
  • Por último, el objetivo de gasto mínimo del 2% en Defensa no es creíble al aplicarlo a diversos países OTAN, entre otros España. No resulta verosímil que ante los retos económicos, sociales y políticos derivados de la sobrecarga del sistema de bienestar, el envejecimiento de la población, las transformaciones en el modelo laboral y otros desafíos actuales y futuros, los gobiernos vayan a dedicar ese porcentaje a gastos que buena parte de la población considera no esenciales. Máxime ante la ausencia de percepción social de amenazas que deban afrontarse con medios militares, una visión por cierto ampliamente compartida en España. De este modo, plantear una meta que un buen número de países europeos no va a alcanzar corre el riesgo de convertirse en un boomerang pasado el plazo acordado (una década), dañando así la credibilidad de la propia OTAN.

¿Qué hacer, por tanto? Es evidente que para valorar el reparto de cargas resultan necesarias otras métricas, y se ha de asumir de entrada que ninguna de ellas será perfecta. Esto es así porque cuanto más detalladas y minuciosas, menos comprensibles resultarán para el gran público, y menos dispuestos estarán los países a que su contenido no sea clasificado. Por ejemplo, el Joint Analysis and Lessons Learned Center de la OTAN elaboró en 2011 un listado con criterios relevantes que abarcaban desde medios navales, aéreos y terrestres desplegables y desplegados en misiones OTAN, a participación en mandos aliados. El único país que lo hizo público con las valoraciones correspondientes fue Dinamarca. Por razones comprensibles, pocos ministerios de Defensa se sienten atraídos a detallar en un documento abierto la operatividad efectiva de sus fuerzas armadas. Sería un regalo a la inteligencia militar de sus competidores geopolíticos.

Garrett Martin y Balazs Martonffy, de la American University en Washington, ofrecen una alternativa sugerente. Proponen un sistema en cierto modo análogo al de las agencias de calificación crediticia, con un resultado de tres letras. Las tres categorías a evaluar serían Defensa colectiva, Gestión de crisis y Seguridad cooperativa –tres funciones fundamentales de OTAN–, desagregadas en sus correspondientes indicadores. Esto daría margen a la especialización de cada país en aquellas tareas más acordes con sus intereses de Defensa y con la cultura estratégica de su sociedad, y se traduciría en un resultado alfabético (siendo el mejor el famoso triple AAA) más manejable en el discurso político.

Lógicamente caben más opciones. Y, naturalmente, asumir cargas en la Alianza entraña que al gasto en Defensa se le reconozca la seriedad que merece, sin caer en demagogias irresponsables. Es decir, no se trata de idear alternativas a la métrica del 2% para bajar las partidas de Defensa actuales, sino de que puestos a avergonzar públicamente a los aliados menos comprometidos –que es lo que en el fondo hace la OTAN con la publicación anual de los gastos nacionales en Defensa–  el criterio utilizado sea consistente. El del 2% no lo es. España se beneficiaría de un sistema de evaluación que reflejara de manera más fiel su contribución real a la OTAN.

Este artículo ha sido publicado en Agenda Pública.

Javier Jordán es Profesor Titular de Ciencia Política y miembro del Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI) de la Universidad de Granada.