Desajustes en el complejo militar-industrial norteamericano: mucho presupuesto no equivale siempre a grandes resultados

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Análisis GESI, 9/2019

ResumenEl esfuerzo de Estados Unidos por mantenerse a la cabeza de la excelencia tecnológica en equipamientos de defensa ha obtenido resultados mediocres en las últimas décadas. El país sigue siendo el líder mundial indiscutible en capacidades militares, pero la diferencia con sus competidores, antes abismal, se ha reducido significativamente.

Las razones para estos pobres resultados son muy variadas. Pueden citarse entre las más importantes los desajustes dentro de lo que el presidente Eisenhower denominaba “el complejo militar-industrial”, una excesiva preocupación por la protección de la fuerza y una cierta incapacidad para materializar en sistemas baratos y eficaces las posibilidades de las nuevas tecnologías.

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Introducción

En las presentaciones del U.S. Army resulta frecuente encontrar una diapositiva que hace referencia a los “Big Five”, los cinco sistemas de armas que en los años 80 convirtieron al ejército de tierra norteamericano en el más avanzado del mundo: el carro de combate M1 Abrams, el vehículo de combate M2 Bradley, los helicópteros AH-64 Apache y UH-60 Blackhawk, y el misil antiaéreo MIM-104 Patriot. Lo preocupante es, aunque constantemente modernizados, ninguno de estos sistemas tiene todavía sustituto en 2019.

Algo similar ocurre en la U.S. Air Force que, tras el fiasco del F-22 Raptor y los problemas y retrasos con el F-35 JSF, sigue dependiendo mayoritariamente de su flota de cazas F-15 y F-16, diseñados en los años 70. En la U.S. Navy el fracaso del programa de destructores Zumwalt (Fredenburg: 2016) también mantiene a la clase Arleigh Burke, diseñada en los años 80, como la espina dorsal de su flota de superficie, El proyecto de Buque de Combate Litoral (LCS) tampoco ha cubierto expectativas, lo que ha obligado a activar el programa FFG(X) para adquirir 20 fragatas más convencionales (Jensen: 2019). Mientras tanto, los diez portaaviones nucleares clase Nimitz serán progresivamente reemplazados, tras 50 años de servicio, por la muy similar clase Gerald R. Ford. Afortunadamente, el fracaso del carísimo submarino nuclear de ataque Seawolf  en los años 90 puedo ser compensado por la rápida puesta en servicio de la nueva y más sostenible clase Virginia.

 

Burocracia, mala gestión y gigantismo

El excesivo coste y el largo tiempo de desarrollo de muchos de los proyectos han sido la principal causa de las cancelaciones y retrasos. Así ocurrió con el helicóptero de reconocimiento Comanche, abandonado en 2004 por insostenible (Ward: 2012) , o con el avión de superioridad aérea F-22 Raptor, cuyo coste de más de 150 millones de dólares por aparato, llevó al Congreso a reducir su número de 750 previstos a 187 (Benítez: 2016).

El aumento exorbitante de costes ha respondido a diversas causas. Quizás la más conocida es la concentración de la enorme red de compañías industriales de defensa norteamericana en unos pocos grupos empresariales, con la consiguiente reducción de la oferta y la competencia. La actual Lockheed Martin, por ejemplo, es el producto de la fusión de dieciocho compañías diferentes que operaban en el país en los años 80 (PwC: 2005,13).

La preocupación por la protección de la fuerza ha tenido también una influencia notable. Fue el caso el Iraq y Afganistán cuando el aumento de bajas debido al empleo masivo de Artefactos Explosivos Improvisados (IED), llevó a la compra de 24.000 vehículos anti-minas (MRAP) con un coste de unos 50.000 millones de dólares (Fisher: 2013). Los MRAP salvaron vidas pero demostraron unas capacidades limitadas como vehículos de combate, y el gasto realizado en ellos influyó en la cancelación  del programa Future Combat System (FCS) del Ejército, que pretendía sustituir todos sus vehículos de combate por unos 160.000 millones de dólares (Pernin et al.: 2012). Los intentos posteriores por construir un vehículo utilitario suficientemente protegido han dado como resultado el Joint Light Tactical Vehicle (JLTV). Con un coste por unidad de 560.000 dólares frente a los 60.000 de los HMMWV originales, a los que se supone debe sustituir (Thompson: 2015), su precio ha llevado al Pentágono a reducir en un 25% las adquisiciones previstas para 2020 (Cox: 2019).

Otro de los motivos para los sobrecostes es la dificultad del Departamento de Defensa para gestionar un presupuesto que equivale a los gastos totales del estado en un país como la India. Tras treinta años de presiones por parte de la Government Accountability Office (GAO) el Pentágono debió someterse a una auditoria en 2017-2018 que terminó con nota negativa (The New York Times (Ed): 2018). Los problemas no son tanto de corrupción o fraude como de simple ineficiencia. Por ejemplo, hubo que devolver 80 mil millones de dólares al Tesoro entre 2013 y 2018, en plena era de recortes por parte de la administración Obama, porque no se encontró dónde gastarlos (Bartels: 2019). Esto arroja serias dudas sobre sí un progresivo aumento del presupuesto realmente redundará en una mejor defensa, o sencillamente aumentará aún más la ineficiencia. El gigantismo y el exceso de recursos pueden tener a veces consecuencias tan perniciosas como la escasez.

El gigantismo no solo afecta al presupuesto de defensa, sino a todo el conglomerado económico que en Estados Unidos vive directa o indirectamente de la defensa. Eso que el Presidente Eisenhower denominó el “complejo militar industrial”, sobre el que advirtió de sus riesgos en su discurso de despedida. No se refería con ello a ninguna oscura conspiración, sino  a los peligros de militarizar la economía. Lo que Eisenhower temía es hoy una realidad y la defensa representa en muchos estados de la Unión más de un 10% de su PIB (NCSL: 2018), algo así como el peso que el turismo tiene en España.

Esto crea servidumbres que con frecuencia casan mal con las necesidades reales, y producen serias interferencias en los procesos de adquisición y desarrollo. El U.S. Army, por ejemplo, lleva años recordando que no necesita más carros M-1 Abrams, pese a lo cual el Congreso, para mantener abierta la planta de producción en Lima (Ohio), sigue aprobando cientos de millones de dólares anuales en fabricación de carros que van directamente a un almacén (Mcleary: 2019). El proceso de desarrollo del caza F-35 también se vio muy afectado por la necesidad de dispersar la producción, ante la presión de muchos congresistas para que sus estados se beneficiasen de los sustanciosos fondos asignados al proyecto (Gjertsen: 2018).

Sin embargo, la causa más preocupante para el relativo estancamiento de la industria norteamericana de defensa puede tener que ver con cuestiones más conceptuales. Aunque Estados Unidos está investigando en prácticamente todas las posibilidades de la tecnología aplicada a defensa, desde la inteligencia artificial hasta la neurociencia, los grandes programas en los que se realizan las principales inversiones siguen siendo sistemas relativamente convencionales. Plataformas tripuladas que no dejan de ser una versión modernizada y mucho más cara de sistemas homólogos de la II Guerra Mundial: cazas, carros de combate y blindados, portaaviones o submarinos. Además, la propia inercia de la industria de defensa está retrasando los periodos de desarrollo de sistemas nuevos, que cuando se convierten finalmente en operativos están ya desfasados. La dinámica de la innovación tecnológica está superando a la capacidad de desarrollo industrial.

 

Una solución difícil, aunque no imposible

La experiencia histórica indica que los intentos por mantener sistemas de armas convencionales durante una revolución tecnológica, pretendiendo que se adapten a ella simplemente mediante mejoras técnicas, suele terminar en fracaso. Los sistemas se vuelven cada vez más caros y difíciles de mejorar, y ese aumento de precio y trabajo no se traduce en mejora de la eficacia operativa. Fue el caso de los caballeros medievales en el siglo XV o de los acorazados en la II Guerra Mundial, cuyo coste exorbitante no impidió que fueran superados por sistemas nuevos, más baratos, aptos para ser fabricados en gran número y mejor adaptados a las nuevas tecnologías: grupos de  combatientes armados con arcabuces en el primer caso y enjambres de aviones embarcados en portaaviones en el segundo. 

En definitiva, el enorme gasto norteamericano en defensa no se traduce necesariamente en una mejora de la eficacia operativa. En realidad, todo el sistema se ha mostrado muy frágil al tener que afrontar dos conflictos relativamente menores, en Iraq y Afganistán, que han causado un serio desgaste en los recursos humanos, y han provocado disfunciones mayores en los sistemas de adquisición de nuevas capacidades. La lección que Estados Unidos podría extraer es que el mantenimiento de su estatus como primera potencia militar mundial no depende tanto de un incremento del gasto como de una gestión más eficiente, una clara revisión de las necesidades reales y una mejor adaptación a los retos y posibilidades que la revolución tecnológica plantea a la hora de diseñar y producir nuevos materiales de defensa.

En cualquier caso no se trata de un problema exclusivo de los Estados Unidos aunque, dada su condición de primera potencia militar, los desajustes y retrasos tienen allí mucha más importancia para el futuro geopolítico del mundo que los desajustes similares que sufre, por ejemplo, la industria de defensa europea.

Superar las inercias de una estructura tan consolidada y tan masiva como el complejo militar-industrial norteamericano no resulta nada fácil. Volviendo de nuevo a la Historia, los actores mejor situados para afrontar un cambio radical son aquellos que surgen de la nada, o que han sufrido una derrota traumática que ha desmantelado los sistemas militares e industriales tradicionales. En ese sentido, tanto China como Rusia se encuentran en mejor posición teórica para adaptarse al cambio acelerado que estamos viviendo. No obstante, Estados Unidos ya fue capaz de efectuar una transformación radical de su modelo militar-industrial en los años 70-80 en unas circunstancias muy similares a las actuales: tras una guerra que no salió bien (Vietnam), una aguda crisis económica y social, y con el fantasma de la decadencia acosando la mente de sus líderes.

Puede que, después de todo, la partida no esté todavía perdida, y el dinamismo y la capacidad norteamericana para la innovación tengan aún tiempo de decir la última palabra. Probablemente haga falta más talento y sentido común del que tienden a demostrar sus líderes actuales, pero si algo ha demostrado Estados Unidos a lo largo de su historia es su capacidad para generar líderes. Puede que ahora también, como Churchill afirmaba con socarronería, los norteamericanos terminen por hacer lo correcto después de intentar todo lo demás. Por primera vez en tres décadas se juegan en ello su condición de primera superpotencia.

José Luis Calvo Albero es Coronel del Ejército de Tierra y miembro del Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Es también profesor del Máster on-line en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional de la Universidad de Granada.

 

Bibliografía

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Benitez, Mike, Out of Time. Do not Revive the F-22, 2016, https://warontherocks.com/2016/05/out-of time-do-not-revive-the-f-22/

Cox, Matthew, Army to Cut JLTV Buy to Pay for Future Systems, 13 marzo 2019, https://www.military.com/daily-news/2019/03/13/army-cut-jltv-buy-pay-future-systems.html   

Fisher, Max, The U.S. military is scrapping up to 2,000 of its mine-resistant vehicles, which cost $1 million each , The Washington Post, 20 junio 2013, https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2013/06/20/the-u-s-military-is-scrapping-up-to-2000-of-its-mine-resistant-vehicles-which-cost-1-million-each/?noredirect=on&utm_term=.08c4410aa77e

Fredenburg, Mike, How the Navy Zumwalt Class Destroyers Ran Aground, The National Review, 2016 https://www.nationalreview.com/2016/12/zumwalt-class-navy-stealth-destroyer-program-failure/

Gjertsen, Matthew, Why the F-35 Program Needs to Be Cancelled, The National Interest, 31 agosto 2018, https://nationalinterest.org/blog/buzz/why-f-35-program-needs-be-cancelled-30262

Jensen, Robert, FFG(X): What Will the US Navy Choose for its New Frigate?, 11 abril de 2019 https://www.overtdefense.com/2019/04/11/ffgx-what-might-the-usn-choose-for-its-new-frigates/

Mcleary, Paul, Tank Plant Trump Says He Saved Was Never In Danger, 21 marzo 2019, https://breakingdefense.com/2019/03/tank-plant-trump-says-he-saved-was-never-in-danger/

National Conference on State Legislatures (NCSL), Military´s Impact on State Economies, 4 septiembre 2018, http://www.ncsl.org/research/military-and-veterans-affairs/military-s-impact-on-state-economies.aspx

Pernin, Christopher G. et al, Lessons from the Army’s Future Combat Systems Program , Rand Corporation, 2012, https://www.jstor.org/stable/pdf/10.7249/j.ctt3fgzv9.11.pdf?refreqid=excelsior%3A010041a59ce746c6922669a0a7520af7

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The New York Times (Ed) The Pentagon Doesn´t Know Where Its Money Goes, 1 diciembre 2018, https://www.nytimes.com/2018/12/01/opinion/sunday/pentagon-spending-audit-failed.html

Thompson, Mark, The Legacy of IEDs: The $500,000+ Jeep, Time, 3 septiembre 2015, http://time.com/4022300/the-legacy-of-ieds-the-500000-jeep/

Ward, Dan, Real Lessons from an Unreal Helicopter, Time, 25 mayo 2012 http://nation.time.com/2012/05/25/real-lessons-from-an-unreal-helicopter/

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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